Nowy unijny pakt o migracji i azylu, uznany za kamień milowy po jego historycznym przyjęciu w maju 2024 r., nie dowiódł jeszcze swojej wartości. Wyzwania, którym należy stawić czoła w 2025 r., są niełatwe – w tym wyjątkowo niepewnym kontekście geopolitycznym nieodłączna złożoność paktu i napięty termin jego realizacji będą wymagać ostrożności i nasilonych starań o zachowanie równowagi – tak brzmi analiza Camille Le Coz z Instytutu Polityki Migracyjnej (MPI Europe).

Początek 2025 r. niesie ze sobą wymagające pilnej odpowiedzi pytania o przyszłość polityki migracyjnej w Unii Europejskiej. Choć nowa Komisja Europejska wyznaczyła jasny kierunek w swoim planie wdrażania nowego paktu o migracji i azylu, to jednak zmieniające się okoliczności grożą przekierowaniem nacisku politycznego i zasobów na inne kwestie. Zbliżające się wybory w Niemczech zwiększyły niepewność związaną również ze skutkami upadku reżimu al-Assada i nieprzewidywalnym przebiegiem wojny w Ukrainie. Nadal trwają co prawda dyskusje na temat modeli eksternalizacji, lecz wysiłki te często podejmuje się w ramach osobnych manewrów politycznych, a nie jako element spójnej strategii europejskiej. Tymczasem migracja jest nadal wykorzystywana jako broń na polskiej granicy z Białorusią, co w coraz większym stopniu prowadzi do odstępstw od unijnego prawa. Ten rok będzie kluczowy do tego, by przekonać się czy Unia Europejska jest w stanie przyjąć podejście sprzyjające zaufaniu i prowadzące do bardzo potrzebnych wspólnych działań, czy też stanie w obliczu dalszego rozdrobnienia.

W maju 2024 r., po latach uciążliwych negocjacji, wielu europejskich decydentów uznało przyjęcie paktu za historyczną chwilę i kamień milowy. Osiągnięte tuż przed wyborami europejskimi porozumienie pokazało, że europejski blok jest w stanie się zjednoczyć i rozwiązać niektóre z najtrudniejszych problemów. Głównym celem paktu było zajęcie się napięciami dotyczącymi odpowiedzialności i solidarności, zmiana sposobu postrzegania kryzysu migracyjnego jako nieustającego oraz harmonizacja rozbieżności w procedurach azylowych państw członkowskich. Chociaż nowe ramy w dużej mierze opierają się na istniejącym systemie, to wprowadzają bardziej rygorystyczne środki, takie jak systematyczne kontrole bezpieczeństwa, wzmocnione procedury azylowe i procedury powrotu na granicach oraz wyjątki od wspólnych zasad w czasie kryzysu. W pakcie wspiera się również większą europeizację, w tym obowiązkową solidarność, a także zwiększenie roli instytucji i agencji unijnych oraz europejskiego finansowania i nadzoru.

Pakt zwiększa wiarygodność UE w kwestii zbiorowego zarządzania migracją, co może jednak okazać się krótkotrwałe, jeżeli Europejczycy nie wdrożą nowych przepisów do maja 2026 r. Szczególne wyzwanie stanowi napięty termin, ponieważ pakt wymaga ustanowienia złożonego systemu, mobilizacji zasobów oraz rekrutacji i szkolenia personelu, zwłaszcza w przypadku państw członkowskich na tzw. pierwszej linii. Chociaż państwa członkowskie opracowały krajowe plany działania, wiele z tych prac przeprowadzono za zamkniętymi drzwiami i bez komunikatów politycznych. Stwarza to zwiększające się ryzyko, ponieważ sterowanie polityczne ma kluczowe znaczenie dla utrzymania delikatnej równowagi na szczeblu UE.

Ponadto wdrożenie nowego systemu wymaga utworzenia koalicji zainteresowanych stron. Krajowe agencje ds. azylu odgrywają kluczową rolę w przekładaniu skomplikowanych tekstów ustawodawczych na praktyczne ramy, przy czym agencje unijne – zwłaszcza Agencja UE ds. Azylu – już teraz mają kapitalne znaczenie w tym procesie. Równie ważne jest zaangażowanie organizacji pozarządowych m.in. w celu wykorzystania ich wiedzy fachowej i zapewnienia dostępu do doradztwa prawnego i nadzoru nad nowymi procedurami. Aby wesprzeć te wysiłki, potrzebne są podejścia w większym stopniu oparte na współpracy, w tym regularne konsultacje, solidne mechanizmy wymiany informacji oraz zbierające się regularnie operacyjne grupy zadaniowe.

Tymczasem wiele uwagi poświęcono strategiom eksternalizacji, przy czym coraz więcej państw europejskich postrzega je jako odpowiedź na wyzwania migracyjne stojące przed UE. Porozumienie Włochy-Albania wywołało liczne debaty na temat związanych z nim możliwości lepszego zarządzania mieszanymi ruchami migracyjnymi, a czołową postacią w tej dziedzinie w całej Europie stała się Giorgia Meloni. Porozumienie to nie przyniosło jednak jeszcze żadnych rezultatów i pozostaje umową dwustronną wykluczającą wkład pozostałych partnerów europejskich. W międzyczasie inne rządy opracowują odmienne modele alternatywne, takie jak „ośrodki powrotowe”, oraz sposoby włączenia ich do podejścia ogólnounijnego.

To właśnie powrót ma stać się centralnym tematem debaty politycznej w nadchodzących miesiącach. Część paktu jest bowiem uzależniona od poprawy tempa powrotów, zwłaszcza w przypadku osób podlegających procedurom granicznym w państwach członkowskich pierwszej linii. Komisja i państwa członkowskie dążą do wyjścia naprzeciw tej pilnej potrzebie przy jednoczesnym umożliwieniu powstania pilotażowych ośrodków powrotowych. Wnioski dotyczące przeglądu dyrektywy powrotowej zostały zapowiedziane na marzec. Z uwagi na pilny termin zachodzi ryzyko, że Europejczycy nie zastanowią się w pełni nad wnioskami wyciągniętymi w terenie mimo postępów poczynionych w ciągu ostatniego dziesięciolecia w takich obszarach jak działania informacyjne, doradztwo, wsparcie reintegracji i wzajemne uczenie się na szczeblu UE. Ponadto Europa musi zachować ostrożność, aby eksperymentowanie z modelami eksternalizacji nie zaszkodziło jej stosunkom z krajami pochodzenia i nie osłabiło jej bardziej ogólnej pozycji.

Osiąganie tej delikatnej równowagi zachodzi w wyjątkowo niepewnym otoczeniu, co sprawia, że wdrażanie paktu jest sprawdzianem nie tylko dla zarządzania migracją, ale również, w szerszym znaczeniu, dla projektu europejskiego. Zwłaszcza sytuacja na polskiej granicy uwypukla szczególne wyzwania związane z utrzymaniem wiążących zasad pod presją wrogiego sąsiada. Jeżeli chodzi o Syrię i Ukrainę, państwa europejskie muszą być przygotowane na nieprzewidziane wydarzenia. W nadchodzącym roku pierwszoplanowe znaczenie będzie miało wspieranie silnego przywództwa na szczeblu UE w celu wdrożenia nowych przepisów oraz dalsze poszukiwanie innowacji, które byłyby zgodne ze wspólnym podejściem, a nawet je wzmacniały. Wymaga to skoncentrowania wysiłków na budowaniu odpornych partnerstw z krajami priorytetowymi. Nie można również dopuścić do tego, by zasoby posłużyły do gierek politycznych.

Camille Le Coz jest wicedyrektorką w Instytucie Polityki Migracyjnej MPI Europe, znajdującym się w Brukseli ośrodku badawczym dążącym do skuteczniejszego zarządzania imigracją, integracją imigrantów i systemami azylowymi, jak również do pomyślnych wyników dla nowo przybyłych, rodzin ze środowisk migracyjnych i społeczności przyjmujących.