EU:n uutta muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta pidettiin historiallisena virstanpylväänä, kun se hyväksyttiin toukokuussa 2024, mutta sen on vielä osoitettava hyötynsä. Sitä vuonna 2025 odottavat haasteet eivät kuitenkaan ole helppoja: sopimukselle ominainen monimutkaisuus ja sen täytäntöönpanon tiukka määräaika edellyttävät poikkeuksellisen epävarmassa geopoliittisessa ympäristössä varovaisuutta ja paljon tasapainottelua Migration Policy Institute Europe (MPI Europe) -tutkimuslaitoksen apulaisjohtajan Camille Le Cozin analyysin mukaan.

Vuoden 2025 alku herättää kiireellisiä kysymyksiä muuttoliikepolitiikan tulevaisuudesta Euroopan unionissa (EU). Uusi Euroopan komissio on asettanut selkeän suunnan uutta muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta koskevalla täytäntöönpanosuunnitelmallaan, mutta muuttuvat olosuhteet uhkaavat kääntää poliittisen painopisteen ja resurssit muualle. Saksan tulevat vaalit ovat lisänneet epävarmuutta Assadin hallinnon kaatumisen vaikutusten ja Ukrainan sodan arvaamattoman kehityksen ohella. Keskustelu ulkoistamismalleista jatkuu, mutta nämä ponnistelut ovat usein yksittäisiä poliittisia manöövereitä eivätkä osa yhtenäistä EU:n strategiaa. Samalla muuttoliike on edelleen välineellistynyttä Puolan ja Valko-Venäjän rajalla, ja tämä välineellistyminen johtaa yhä enemmän poikkeamiin EU:n lainsäädännöstä. Tänä vuonna on keskeistä ratkaista, voiko Euroopan unioni noudattaa luottamusta edistävää lähestymistapaa ja toteuttaa kipeästi kaivattuja kollektiivisia toimia, vai pirstoutuuko se entisestään.

Toukokuussa 2024 monet eurooppalaiset päättäjät pitivät sopimuksen hyväksymistä historiallisena virstanpylväänä vuosien vaikeiden neuvottelujen jälkeen. Juuri ennen Euroopan parlamentin vaaleja tämä sopimus osoitti ryhmittymän kyvyn yhdistyä ja ratkaista joitakin sen haastavimpia kysymyksiä. Sopimuksen tavoitteissa keskityttiin vastuuseen ja solidaarisuuteen liittyvien jännitteiden lieventämiseen, jatkuvaa muuttoliikekriisiä koskevan käsityksen ratkaisemiseen ja turvapaikkamenettelyjen eroavuuksien yhdenmukaistamiseen jäsenvaltioissa. Vaikka uusi kehys perustuu pitkälti nykyiseen järjestelmään, siinä otetaan käyttöön tiukempia toimenpiteitä, kuten järjestelmällinen seulonta, tehostetut rajalla toteutettavat turvapaikka- ja palauttamismenettelyt sekä poikkeukset yhteisistä säännöistä kriisin aikana. Sopimuksella vahvistetaan myös eurooppalaistamista, johon sisältyy pakollinen solidaarisuus, EU:n toimielinten ja virastojen roolien vahvistaminen sekä EU:n rahoituksen ja valvonnan lisääminen.

Tämä EU:n uskottavuuden lisääminen muuttoliikkeen hallinnassa ryhmittymänä voi kuitenkin olla lyhytaikaista, jos eurooppalaiset eivät pane uusia sääntöjä täytäntöön toukokuuhun 2026 mennessä. Tämä tiukka määräaika on erityisen haastava, koska sopimus edellyttää monimutkaisen järjestelmän luomista, resurssien käyttöönottoa sekä henkilöstön rekrytointia ja koulutusta erityisesti etulinjassa olevissa jäsenvaltioissa. Vaikka jäsenvaltiot ovat laatineet kansallisia toimintasuunnitelmia, suuri osa tästä työstä on tehty suljettujen ovien takana, eikä poliittista viestintää ole ollut. Tämä kuilu aiheuttaa kasvavan riskin, koska poliittinen ohjaus on ratkaisevan tärkeää hauraan tasapainon säilyttämiseksi EU:n tasolla.

Lisäksi uuden järjestelmän toteuttaminen edellyttää sidosryhmien yhteenliittymien muodostamista. Kansalliset turvapaikkavirastot ovat keskeisessä asemassa monimutkaisten lainsäädäntötekstien muuntamisessa käytännön kehyksiksi, ja EU:n virastoilla – erityisesti Euroopan unionin turvapaikkavirastolla – on jo keskeinen rooli tässä prosessissa. Yhtä tärkeää on kansalaisjärjestöjen osallistuminen, jotta niiden asiantuntemusta voidaan hyödyntää ja varmistaa muun muassa oikeudellisen neuvonnan saanti ja uusien menettelyjen valvonta. Näiden toimien tukemiseksi tarvitaan enemmän yhteistyöhön perustuvia lähestymistapoja, kuten säännöllisiä kuulemisia, vankkoja tietojenvaihtomekanismeja ja operatiivisia työryhmiä, jotka kokoontuvat säännöllisesti.

Samalla merkittävä huomio on kiinnittynyt ulkoistamisstrategioihin, ja yhä useammissa Euroopan pääkaupungeissa niitä pidetään EU:n muuttoliikehaasteiden korjaajina. Italian ja Albanian välinen sopimus on herättänyt lukuisia keskusteluja sen mahdollisuuksista hallita paremmin eri ryhmistä koostuvaa muuttovirtaa ja asettanut Giorgia Melonin johtoasemaan tällä alalla koko Euroopassa. Se ei ole kuitenkaan vielä tuottanut tuloksia ja on edelleen kahdenvälinen sopimus, johon ei sisälly muiden eurooppalaisten kumppanien osallistumista. Tällä välin muut hallitukset kehittävät muita, vaihtoehtoisia malleja, kuten palautuskeskuksia, ja keinoja niiden integroimiseksi EU:n laajuiseen lähestymistapaan.

Juuri palauttaminen noussee poliittisessa keskustelussa lähikuukausina keskeiseen asemaan. Osa sopimuksesta todellakin liittyy palauttamisten nopeuttamiseen, erityisesti etulinjan valtioissa rajamenettelyissä olevien henkilöiden osalta. Komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät ratkaisemaan tämän kiireellisen ongelman mutta kokeilemaan samalla palauttamiskeskuksia yhtenä vaihtoehtona. Ehdotuksia palauttamisdirektiivin tarkistamiseksi odotetaan maaliskuussa. Tiukan aikataulun vuoksi vaarana on, että eurooppalaiset eivät pysty ottamaan täysin huomioon kentältä saatuja kokemuksia, vaikka viime vuosikymmenen aikana on saavutettu edistystä muun muassa tiedotuksen, neuvonnan, uudelleenkotouttamistuen ja EU:n laajuisen vastavuoroisen oppimisen aloilla. Lisäksi EU:n on oltava varovainen, ettei ulkoistamismallien kokeileminen vahingoita sen suhteita lähtömaihin ja heikennä sen laajempaa asemaa.

Tämä herkkä tasapainoilu tapahtuu poikkeuksellisen epävarmassa ympäristössä, mikä tekee sopimuksen täytäntöönpanosta testin sekä muuttoliikkeen hallinnalle että laajemmalle EU-hankkeelle. Erityisesti Puolan rajalla vallitseva tilanne korostaa erityisiä haasteita sitovien sääntöjen ylläpitämisessä vihamielisen naapurin painostuksen alla. Syyrian ja Ukrainan osalta Euroopan pääkaupungeissa on valmistauduttava ennakoimattomaan kehitykseen. Tulevana vuonna on ratkaisevan tärkeää edistää vahvaa johtajuutta EU:n tasolla, jotta voidaan panna täytäntöön uusia sääntöjä ja jatkaa sellaisten innovaatioiden tutkimista, jotka ovat yhdenmukaisia yhteisen lähestymistavan kanssa ja vahvistavat sitä. Tähän kuuluu panostaminen kestävien kumppanuuksien rakentamiseen prioriteettimaiden kanssa ja se, että vältetään resurssien hukkaaminen poliittisiin temppuihin.

Camille Le Coz on apulaisjohtaja Brysseliin sijoittautuneessa Migration Policy Institute Europe -tutkimuslaitoksessa, jonka tavoitteena on tehokkaampi maahanmuuton, kotouttamisen ja turvapaikkajärjestelmien hallinta sekä onnistuneet tulokset uusille tulokkaille, maahanmuuttajataustaisille perheille ja vastaanottaville yhteisöille.