Het nieuwe migratie- en asielpact van de EU werd bij de goedkeuring ervan in mei 2024 geprezen als een historische mijlpaal. Wat het zal opleveren moet echter nog blijken. De weg naar implementatie ligt immers bezaaid met potentiële struikelblokken: de uitzonderlijk onzekere geopolitieke context, de inherente complexiteit ervan en de krappe deadline voor uitvoering. Een voorzichtige en evenwichtige aanpak is geboden. Een analyse door Camille Le Coz van het Migration Policy Institute Europe (MPI Europe)

2025 vliegt nog maar net uit de startblokken, en nu al rijzen er prangende vragen over het migratiebeleid van de Europese Unie. Met haar uitvoeringsplan voor het nieuwe migratie- en asielpact heeft de nieuwe Europese Commissie weliswaar een duidelijke koers uitgestippeld, maar veranderende omstandigheden dreigen te leiden tot een verandering van de politieke focus en een verschuiving van middelen. Na de val van het Assad-regime en het onvoorspelbare verloop van de oorlog in Oekraïne voegen de komende federale verkiezingen in Duitsland nog een laag van onzekerheid toe. Externaliseringsmodellen worden niet besproken als onderdeel van een coherente Europese strategie, maar zijn in plaats daarvan het voorwerp van geïsoleerde politieke manoeuvres. Tegelijkertijd wordt migratie aan de Poolse grens met Wit-Rusland nog steeds als wapen ingezet, en leidt dit in toenemende mate tot afwijkingen van de EU-wetgeving. Dit jaar zal van cruciaal belang zijn om uit te maken of de Europese Unie erin slaagt een koers te vinden die vertrouwen stimuleert en de broodnodige collectieve actie oplevert. Zo niet dan loert verdere fragmentatie om de hoek.

Na jaren van zware onderhandelingen werd de goedkeuring van het migratie- en asielpakket in mei 2024 door veel Europese politici toegejuicht als een historische mijlpaal. Net vóór de Europese verkiezingen bleek met dit akkoord dat de Unie nog in staat is eensgezind op te treden om een van haar grootste uitdagingen het hoofd te bieden. Centraal in het pact stonden het aanpakken van spanningen op het gebied van verantwoordelijkheid en solidariteit, het doorbreken van de perceptie van een eeuwig aanslepende migratiecrisis en het wegwerken van verschillen in de asielprocedures van de lidstaten. Het nieuwe kader bouwt grotendeels voort op het bestaande systeem, maar voert strengere maatregelen in, zoals systematische screening en verbeterde asiel- en terugkeerprocedures aan de grens, en voorziet in uitzonderingen op de gemeenschappelijke regels tijdens crises. Het pact is ook gericht op meer europeanisering, met verplichte solidariteit, een grotere rol voor de EU-instellingen en -agentschappen en meer Europese financiering en monitoring.

Deze nieuwe geloofwaardigheid van de EU op het gebied van een gemeenschappelijk migratiebeheer kan echter van korte duur blijken als de nieuwe regels niet uiterlijk in mei 2026 ten uitvoer zijn gelegd. Deze krappe deadline is met name een uitdaging — en al zeker voor de lidstaten die zich in de frontlinie bevinden — omdat het pact het opzetten van een complex systeem, het mobiliseren van middelen en het werven en opleiden van personeel vereist. De lidstaten hebben nationale actieplannen opgesteld, maar veel van dit werk is achter gesloten deuren verricht, zonder politieke communicatie. Dit brengt een steeds groter risico met zich mee, aangezien politieke sturing van cruciaal belang is om het fragiele evenwicht op EU-niveau in stand te houden.

Bovendien kan het nieuwe systeem alleen worden uitgevoerd indien coalities van belanghebbenden worden gevormd. Nationale asielagentschappen komt een centrale rol toe bij de omzetting van complexe wetgevingsteksten in praktische kaders; EU-agentschappen — met name het Asielagentschap van de Europese Unie — spelen in dit verband reeds een sleutelrol. Tegelijkertijd moeten ook niet-gouvernementele organisaties hierbij worden betrokken, zodat hun expertise kan worden benut, er toegang is tot juridisch advies en er sprake is van toezicht op de nieuwe procedures. Ter ondersteuning hiervan moet er meer worden samengewerkt — via regelmatig overleg, robuuste procedures voor informatie-uitwisseling en operationele taskforces die regelmatig bijeenkomen.

Ondertussen zijn externaliseringsstrategieën meer in de schijnwerpers komen te staan: in steeds meer Europese hoofdsteden worden ze gezien als een oplossing voor de migratieproblemen van de EU. Het akkoord tussen Italië en Albanië heeft tal van debatten op gang gebracht over het potentieel ervan voor het beheren van gemengde migratie. Giorgia Meloni heeft zich op dit gebied opgeworpen als de Europese spilfiguur. Deze deal heeft echter nog geen resultaten opgeleverd en blijft een bilaterale overeenkomst, waarvan andere Europese partners zijn uitgesloten. Ondertussen komen andere regeringen met alternatieve modellen, zoals terugkeerhubs, en manieren om deze te integreren in een EU-brede aanpak.

Met name de terugkeerkwestie zal de komende maanden centraal staan in het politieke debat. Een deel van het pakket is namelijk gericht op snellere terugkeer, vooral van mensen die in een terugkeerprocedure zitten aan de EU-buitengrenzen. De Commissie en de lidstaten proberen deze kwestie met urgentie aan te pakken op een manier die ruimte laat voor proefprojecten met terugkeerhubs; voorstellen tot herziening van de terugkeerrichtlijn worden in maart verwacht. Gezien de korte termijn bestaat het risico dat niet ten volle rekening wordt gehouden met de opgedane praktijkervaring, ondanks de vooruitgang die de afgelopen tien jaar is geboekt op gebieden als voorlichting, juridisch advies, re-integratieondersteuning en wederzijds leren op EU-niveau. Bovendien moet de EU oppassen dat experimenten met externalisatiemodellen haar betrekkingen met de landen van herkomst niet schaden en haar positie in bredere zin niet verzwakken.

De omgeving waarin deze delicate evenwichtsoefening plaatsvindt, is uiterst onzeker. De uitvoering van het pact zal daarom niet alleen een test zijn op het gebied van migratiebeheer, maar ook voor het Europese project in bredere zin. Met name de situatie aan de Poolse grens illustreert de uitdagingen die gepaard gaan met het naleven van bindende regelgeving onder druk van een vijandig buurland. Wat Syrië en Oekraïne betreft, moeten de Europese hoofdsteden voorbereid zijn op onvoorziene ontwikkelingen. In het komende jaar zal het van cruciaal belang zijn sterk leiderschap op EU-niveau te stimuleren zodat de nieuwe regels ten uitvoer worden gelegd en innovatieve benaderingen worden verkend die aansluiten bij een gezamenlijke aanpak en deze versterken. Dit houdt ook in dat er stabiele partnerschappen met prioritaire landen moeten worden opgebouwd en dat moet worden voorkomen dat middelen worden gebruikt voor politieke manoeuvres.

Camille Le Coz is Associate Director bij het Migration Policy Institute Europe, een in Brussel gevestigd onderzoeksinstituut dat zich bezighoudt met kwesties op het gebied van effectiever migratiebeheer, de integratie van immigranten en asielstelsels, en dat werkt aan de verbetering van de situatie van nieuwkomers, gezinnen met een migratieachtergrond en gastgemeenschappen.