EU:s nya migrations- och asylpakt, som lovordades som en historisk milstolpe när den antogs i maj 2024, måste ännu visa sitt värde. De utmaningar som väntar den under 2025 kommer dock inte att vara enkla: I ett ytterst osäkert geopolitiskt klimat kommer paktens inneboende komplexitet och de snäva fristerna för att genomföra den att nödvändiggöra försiktighet och många avvägningar – en analys av Camille Le Coz från Migration Policy Institute Europe (MPI Europe).

Början av 2025 väcker brådskande frågor om den framtida migrationspolitiken i EU. Den nya kommissionen har satt en tydlig kurs med sin genomförandeplan för den nya migrations- och asylpakten, men förändrade omständigheter hotar att avleda politiskt fokus och resurser till annat. Det kommande valet i Tyskland har ökat osäkerheten, tillsammans med konsekvenserna av Al-Asad-regimens kollaps och den oförutsägbara utvecklingen av kriget i Ukraina. Diskussionerna kring externaliseringsmodeller fortsätter, men dessa insatser sker ofta som isolerade politiska manövrer snarare än som en del av en sammanhållen EU-strategi. Samtidigt fortsätter migrationen att användas som vapen vid Polens gräns till Belarus, och denna instrumentalisering leder i allt högre grad till avsteg från EU-lagstiftningen. Detta år kommer att vara avgörande för huruvida EU kan följa en strategi som främjar förtroende och ger upphov till välbehövliga kollektiva åtgärder, eller om man kommer att ställas inför ytterligare fragmentering.

I maj 2024 framhöll många beslutsfattare i EU antagandet av pakten som en historisk milstolpe, efter år av svåra förhandlingar. Just före valet till Europaparlamentet visade överenskommelsen på unionens förmåga att enas och ta itu med några av sina mest utmanande frågor. En central del av paktens mål var att ta itu med spänningarna kring ansvar och solidaritet, avhjälpa intrycket av en ständig migrationskris och harmonisera skillnaderna i asylförfaranden mellan medlemsstaterna. Den nya ramen bygger till stor del på det befintliga systemet, men inför strängare åtgärder, såsom systematisk screening, förbättrade gränsförfaranden för asyl och återvändande samt undantag från de gemensamma reglerna vid kriser. Pakten upprätthåller också en större europeisering med obligatorisk solidaritet, stärkta roller för EU:s institutioner och byråer samt ökad finansiering och tillsyn från EU:s sida.

Denna förstärkning av EU:s trovärdighet när det gäller att hantera migration som ett block skulle dock kunna bli kortlivad om européerna inte genomför de nya reglerna senast i maj 2026. Denna snäva tidsfrist är särskilt utmanande eftersom pakten kräver att ett komplext system inrättas, resurser mobiliseras och personal rekryteras och utbildas – särskilt för de medlemsstater som befinner sig i frontlinjen. Medlemsstaterna har utarbetat nationella handlingsplaner, men mycket av detta arbete har gjorts bakom stängda dörrar, utan politisk kommunikation. Denna klyfta utgör en ökande risk, eftersom politisk styrning är avgörande för att upprätthålla den bräckliga jämvikten på EU-nivå.

Dessutom kräver genomförandet av det nya systemet att det bildas koalitioner av berörda parter. De nationella asylmyndigheterna är centrala för att omsätta komplexa lagstiftningstexter i praktiska ramar, och EU:s byråer – särskilt EU:s asylbyrå – spelar redan en central roll i denna process. Lika viktigt är icke-statliga organisationers deltagande för att bland annat utnyttja deras sakkunskap och säkerställa tillgång till juridisk rådgivning och tillsyn över de nya förfarandena. För att stödja dessa insatser behövs mer samarbetsinriktade strategier, inbegripet regelbundna samråd, robusta mekanismer för informationsutbyte och operativa arbetsgrupper som möts regelbundet.

Samtidigt har stor uppmärksamhet riktats mot externaliseringsstrategier, som allt fler europeiska huvudstäder betraktar som lösningar på EU:s migrationsutmaningar. Avtalet mellan Italien och Albanien har gett upphov till många diskussioner om dess potential att bättre hantera blandade migrationsströmmar och gett Giorgia Meloni ställning som en ledare på detta område i hela Europa. Det har dock ännu inte gett några resultat och förblir ett bilateralt avtal, vilket utesluter bidrag från andra europeiska partner. Under tiden håller andra regeringar på att ta fram andra, alternativa modeller, såsom knutpunkter för återvändande, och sätt att integrera dem i en EU-omfattande strategi.

Just återvändande kommer att stå i centrum för den politiska debatten under de kommande månaderna. En del av pakten är nämligen avhängig av snabbare återvändanden, särskilt för personer som genomgår gränsförfaranden i de stater som ligger i frontlinjen. Kommissionen och medlemsstaterna strävar efter att hantera denna brådska och samtidigt lämna utrymme för att testa knutpunkter för återvändande, och förslag om att se över återvändandedirektivet väntas i mars. Med tanke på den korta tidsplanen är risken att européerna inte fullt ut reflekterar över lärdomarna från fältet, trots de framsteg som gjorts under det senaste årtiondet på områden såsom uppsökande verksamhet, rådgivning, återanpassningsstöd och ömsesidigt lärande på EU-nivå. Dessutom måste EU vara försiktigt så att experiment med externaliseringsmodeller inte skadar dess förbindelser med ursprungsländerna och försvagar dess övergripande ställning.

Denna svåra balansakt äger rum i ett ytterst osäkert klimat, vilket gör genomförandet av pakten till ett test inte bara för migrationshanteringen utan även för det bredare EU-projektet. Situationen vid den polska gränsen i synnerhet belyser de särskilda utmaningarna med att upprätthålla bindande regler under trycket av en fientlig granne. När det gäller Syrien och Ukraina måste de europeiska huvudstäderna vara förberedda på oförutsedda händelser. Under det kommande året kommer det att vara avgörande att främja ett starkt ledarskap på EU-nivå för att genomföra de nya reglerna och fortsätta att utforska innovationer som är förenliga med och stärker en gemensam strategi. Detta omfattar att inrikta insatserna på att upprätta resilienta partnerskap med prioriterade länder och undvika att resurser avleds till politiska knep.

Camille Le Coz är biträdande direktör vid Migration Policy Institute Europe, ett Brysselbaserat forskningsinstitut som strävar efter att effektivisera hanteringen av invandring, integrationen av invandrare och asylsystemen samt att förbättra situationen för nyanlända, familjer med invandrarbakgrund och mottagande samhällen.