Novi pakt EU-a o migracijama i azilu, koji je nakon donošenja u svibnju 2024. nazivan povijesnom prekretnicom, tek treba dokazati svoju vrijednost. Izazovi koji se očekuju 2025. svakako neće biti jednostavni: u iznimno nesigurnom geopolitičkom okruženju, inherentna složenost pakta i kratak rok za njegovu provedbu zahtijevat će oprez i mnogo balansiranja – zaključak je analize Instituta za migracijsku politiku Europe (MPI Europe) koju je provela Camille Le Coz.

Početak 2025. otvara goruća pitanja o budućnosti migracijskih politika u Europskoj uniji (EU). Nova Europska komisija svojim je planom provedbe utvrdila jasan smjer novog pakta o migracijama i azilu, no zbog promjenjivih okolnosti postoji opasnost da će se politički fokus i resursi preusmjeriti drugdje. Predstojeći izbori u Njemačkoj, zajedno s posljedicama propasti Asadova režima i nepredvidljivom putanjom rata u Ukrajini, povećali su razinu nesigurnosti. Nastavljaju se rasprave o modelima eksternalizacije, ali ta se nastojanja često ostvaruju kao izolirani politički manevri, a ne kao dio kohezivne europske strategije. U međuvremenu se migracije i dalje koriste kao oružje na poljskoj granici s Bjelorusijom, a ta instrumentalizacija sve više dovodi do odstupanja od prava EU-a. Ova će godina biti ključna za utvrđivanje može li Europska unija slijediti pristup kojim se potiče povjerenje i ostvaruje prijeko potrebno zajedničko djelovanje ili će se suočiti s daljnjom fragmentacijom.

U svibnju 2024. mnogi europski oblikovatelji politika pozdravili su donošenje pakta kao povijesne prekretnice nakon godina teških pregovora. Njime je Unija netom prije europskih izbora pokazala sposobnost da se ujedini i riješi neka od najzahtjevnijih pitanja. Ključni elementi pakta bili su rješavanje napetosti u pogledu odgovornosti i solidarnosti, otklanjanje percepcije stalne migracijske krize i usklađivanje razlika u postupcima azila među državama članicama. Iako se novi okvir u velikoj mjeri temelji na postojećem sustavu, njime se uvode strože mjere kao što su sustavna dubinska provjera, poboljšani postupci azila i vraćanja na granicama te iznimke od zajedničkih pravila tijekom krize. Paktom se podupire i veća europeizacija, uz obveznu solidarnost, pojačanu ulogu institucija i agencija EU-a te povećano financiranje sredstvima EU-a i povećan nadzor.

Međutim, taj porast vjerodostojnosti EU-a kad je riječ o njegovu zajedničkom upravljanju migracijama mogao bi biti kratak ako se u Europi do svibnja 2026. ne uvedu nova pravila. Taj kratak rok posebno je zahtjevan jer pakt iziskuje uspostavu složenog sustava, mobilizaciju resursa te zapošljavanje i osposobljavanje osoblja, osobito za države članice koje se nalaze na prvoj liniji. Iako su države članice izradile nacionalne akcijske planove, velik dio tog rada obavljen je iza zatvorenih vrata i u javnost nisu poslane nikakve političke poruke. Ta diskrepancija predstavlja sve veći rizik jer je političko usmjeravanje ključno za održavanje krhke ravnoteže na razini EU-a.

Nadalje, za provedbu novog sustava potrebno je stvoriti partnerstva među dionicima. Nacionalne agencije za azil ključne su za prenošenje složenih zakonodavnih tekstova u praktične okvire, a agencije EU-a, osobito Agencija EU-a za azil, već imaju presudnu ulogu u tom procesu. Jednako je važno sudjelovanje nevladinih organizacija kako bi se, među ostalim, iskoristilo njihovo stručno znanje i osigurao pristup pravnom savjetovanju i pregled novih postupaka. Za podupiranje tih nastojanja potrebno je više suradnje, uključujući redovita savjetovanja, snažne mehanizme za razmjenu informacija i operativne radne skupine koje se redovito sastaju.

U međuvremenu, znatna pozornost posvećena je strategijama eksternalizacije, a sve veći broj europskih čelnika smatra ih rješenjem za migracijske izazove EU-a. Sporazum između Italije i Albanije potaknuo je brojne rasprave o njegovu potencijalu za bolje upravljanje mješovitim migracijama, a Giorgiju Meloni postavio kao vodeću osobu u tom području u cijeloj Europi. Međutim, taj sporazum još nije polučio nikakve rezultate i ostaje bilateralni sporazum kojim se isključuju doprinosi drugih europskih partnera. U međuvremenu druge vlade predlažu alternativne modele, kao što su centri za vraćanje, i načine integracije tih modela u pristup na razini EU-a.

Vraćanje će biti u središtu političke rasprave u predstojećim mjesecima. Naime, dio pakta ovisi o poboljšanju brzine vraćanja, osobito za pojedince koji prolaze kroz postupke na granici u državama na prvoj liniji. Komisija i države članice nastoje riješiti taj hitan problem, ostavljajući pritom prostora za ogledne centre za vraćanje, a prijedlozi za reviziju Direktive o vraćanju očekuju se u ožujku. S obzirom na kratak vremenski okvir, postoji rizik da Europljani ne razmotre u potpunosti iskustva stečena na terenu unatoč napretku ostvarenom tijekom proteklog desetljeća u područjima kao što su informiranje, savjetovanje, potpora pri reintegraciji i uzajamno učenje na razini EU-a. Osim toga, Europa mora pripaziti da eksperimentiranjem s modelima eksternalizacije ne našteti odnosima sa zemljama podrijetla i općenito ne oslabi svoj položaj.

To održavanje krhke ravnoteže odvija se u iznimno neizvjesnom okruženju, zbog čega je provedba pakta test ne samo za upravljanje migracijama nego i za širi projekt EU-a. Situacija na poljskoj granici posebno naglašava konkretne izazove u pogledu poštovanja obvezujućih pravila pod pritiskom neprijateljskog susjeda. Kad je riječ o Siriji i Ukrajini, europski čelnici moraju biti spremni na nepredviđene događaje. U predstojećoj godini bit će ključno poticati snažno vodstvo na razini EU-a kako bi se provela nova pravila i nastavilo istraživati inovacije koje su usklađene sa zajedničkim pristupom i jačaju ga. To uključuje usmjeravanje napora na izgradnju otpornih partnerstava s prioritetnim zemljama i izbjegavanje preusmjeravanja resursa na političke trikove.

Camille Le Coz pridružena je direktorica Instituta za migracijsku politiku Europe, istraživačkog instituta sa sjedištem u Bruxellesu koji radi na učinkovitijem upravljanju imigracijskim sustavima, integraciji imigranata i sustavima azila, kao i uspješnim ishodima za novopridošle osobe, obitelji imigrantskog podrijetla i zajednice domaćine.