Le fonds de relance de l’Union pour la pandémie avait été conçu pour jouer un rôle ponctuel. Pourtant, à mesure que le prochain budget à long terme prend forme, il apparaît que les emprunts conjoints ont vocation à devenir des éléments plus pérennes des finances de l’Union. Lukas Spielberger et David Howarth, de l’université du Luxembourg, auteurs d’un document intitulé «The future of joint borrowing under the next Multiannual Financial Framework» (L’avenir des emprunts conjoints dans le prochain cadre financier pluriannuel), examinent ce que la dernière proposition de CFP de la Commission révèle sur l’avenir de la dette de l’UE et les choix politiques qui restent à faire.

Par Lukas Spielberger et David Horwath

Lorsque la Commission européenne a été habilitée à emprunter jusqu’à 750 milliards d’euros pour financer la réaction de l’UE à la pandémie de COVID-19, les États membres avaient clairement indiqué que cette autorisation avait un caractère temporaire. D’ici la fin de 2026, les prêts et subventions finaux de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) devront être décaissés. 

Cependant, l’instrument NextGenerationEU a ouvert la voie à de nouvelles facilités financées par la dette. Depuis 2022, l’UE a emprunté plus de 50 milliards d’euros pour fournir une assistance financière à l’Ukraine. En mai 2025, les États membres se sont mis d’accord sur l’instrument SAFE, doté de 150 milliards d’euros, qui financera l’acquisition conjointe d’équipements militaires. Les rapports Draghi et Letta ont tous deux appelé l’UE à recourir à des emprunts supplémentaires pour financer les «biens publics européens».

C’est dans ce contexte que la Commission a dévoilé l’été dernier sa proposition relative au prochain cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034. La proposition montre que la Commission prévoit effectivement de nouvelles facilités financées par la dette. Elle révèle également comment la Commission cherche à inscrire le rôle des opérations d’emprunt dans l’architecture budgétaire de l’UE, sur la base de l’expérience acquise en matière d’emprunt dans le cadre du CFP actuel.

Plus précisément, la proposition comprend quatre éléments qui sont liés aux emprunts. Premièrement, une nouvelle facilité appelée «Catalyst Europe» accordera des prêts pour soutenir les investissements stratégiques. Deuxièmement, un mécanisme de crise dont le nom n’a pas encore été dévoilé pourra octroyer jusqu’à 400 milliards d’euros de prêts d’urgence aux États membres de l’UE. Troisièmement, la Commission a proposé de réserver 100 milliards d’euros pour des prêts supplémentaires à l’Ukraine jusqu’en 2034. Enfin, en 2028, l’Union devra commencer à rembourser, à hauteur de 24 milliards d’euros par an, les subventions financées par la dette accordées au titre de NextGenerationEU.

Les deux nouveaux instruments indiquent que la Commission cherche à tirer parti de ses pouvoirs d’emprunt renforcés et à les intégrer plus fermement dans le budget de l’UE. Par certains aspects, l’instrument «Catalyst Europe» ressemble à la FRR. Il fournira jusqu’à 150 milliards d’EUR de prêts financés par la dette aux États membres pour les investissements stratégiques, sur la base de plans de partenariat nationaux — sur le modèle des plans pour la reprise et la résilience.

La principale innovation de la FRR, à savoir les subventions financées par la dette, ne sera néanmoins pas reconduite. Au lieu de cela, l’UE proposera aux États membres des prêts à des conditions attrayantes. Depuis 2023, la Commission gère sa dette dans le cadre d’une nouvelle «approche unifiée en matière de financement», qui lui permet d’octroyer des prêts à des conditions très favorables. S’agissant des derniers prêts à l’Ukraine et au titre de SAFE, la Commission a prolongé les délais de remboursement des prêts à 45 ans.

De même, le mécanisme de crise proposé vise à donner aux pratiques existantes de l’UE un nouvel aspect institutionnel. À ce jour, l’Union s’est appuyée sur des instruments temporaires au titre de l’article 122 du TFUE pour fournir une assistance financière aux États membres, non seulement pour SAFE, mais aussi, auparavant, pour le programme SURE et pendant la crise de la zone euro. Le mécanisme de crise proposé, en revanche, créerait une facilité d’emprunt structurelle qui pourrait être activée lors de crises futures. Contrairement à l’article 122 du TFUE qui autorise l’adoption d’instruments par le Conseil à la majorité qualifiée, le mécanisme de crise est conçu pour permettre au Parlement européen de donner son avis sur cette approbation.

La Commission a elle-même reconnu que pour l’Union, l’un des avantages des instruments supplémentaires financés par la dette est d’accroître «les effets de son budget en consacrant à ses objectifs stratégiques des ressources financières supplémentaires, sous forme de prêts financés par des emprunts» [COM (2025) 570 final]. 

La plupart des aides fondées sur des prêts sont en fin de compte garanties par la marge de manœuvre budgétaire de l’UE, c’est-à-dire l’écart entre les plafonds de dépenses au titre du CFP et le plafond des ressources propres. Par rapport au CFP actuel, la proposition de la Commission augmente considérablement la marge de manœuvre, qui passe de 0,25 % à plus de 0,5 % du revenu national brut (RNB) de l’UE. Le mécanisme de crise proposé doit être garanti par une nouvelle augmentation de 0,25 % du RNB de l’Union. Par conséquent, si les dépenses au titre du CFP proposé restent globalement comparables au cadre actuel en tant que part du RNB de l’UE, la proposition créerait une marge de manœuvre budgétaire nettement plus importante pour les futurs instruments financés par la dette.

Les emprunts conjoints devraient donc continuer à faire partie des finances publiques de l’Union au cours du prochain budget à long terme. La proposition de la Commission montre qu’elle cherche à se concentrer sur les prêts à long terme, à associer plus directement le Parlement européen et à accroître sa capacité d’emprunt globale. Reste à savoir si un nombre suffisant d’États membres approuveront ces idées.

Lukas Spielberger est chercheur en sciences politiques à l’université du Luxembourg et associé principal à la CSDS, Vrije Universiteit Brussel. Depuis 2025, il dirige le projet de recherche «Greening Europe’s Public Finances» (Verdir les finances publiques de l’Europe), financé par le Fonds national de la recherche luxembourgeois.

David Howarth est professeur de sciences politiques, spécialisé dans les études sur l’Union européenne, à l’université du Luxembourg depuis 2012. Entre 2018 et 2025, il a dirigé le centre d’excellence Jean Monnet de l’université, au titre de l’initiative interdisciplinaire Robert Schuman.

Le CESE met en garde, dans l’avis qu’il a adopté en janvier 2026 sur le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034, contre le fait que l’augmentation de ce dernier proposée par la Commission n’est pas à la hauteur des besoins, et il demande plutôt d’en augmenter de manière substantielle les ressources réelles. CESE info s’entretient avec Konstantinos Diamantouros, Dominika Biegon et Luca Jahier, les trois rapporteurs de cet avis sur le CFP, au sujet des principales priorités politiques visant à garantir que l’Union européenne dispose d’un budget raisonnable qui lui permettra d’assurer son autonomie stratégique, tout en demeurant décentralisé et fortement ancré au niveau régional.

Le message du Comité est sans ambiguïté: il ne sera pas possible de réaliser au rabais les ambitions de l’Union; en fin de compte, le CFP constitue un choix politique qui engage l’avenir de l’Europe. Quelles devraient être les priorités politiques pour faire en sorte que le prochain budget de l’Union conforte la cohésion, la compétitivité et la confiance des citoyens dans le projet européen?

Konstantinos Diamantouros (groupe des employeurs du CESE): Si l’on en croit le rapport Draghi, réaliser les objectifs des transitions numérique et écologique requiert d’investir chaque année de 750 à 800 milliards d’euros supplémentaires. S’il est vrai que la majeure partie de ces investissements proviendra du secteur privé, dans un contexte où l’on vise dans le même temps à améliorer les conditions-cadres pour les entreprises qui opèrent en Europe, les investissements publics n’en joueront pas moins un rôle important.

À l’heure où l’Europe est confrontée à des perturbations géopolitiques et économiques qui ne cessent de s’aggraver, et où de nouvelles priorités telles que la défense se sont ajoutées à celles qu’elle poursuit de longue date, le CESE est convaincu qu’il s’impose de renforcer considérablement le prochain CFP pour la période 2028-2034.

Entre autres choses, il s’agira de préserver le rôle central de la politique de cohésion dans le prochain CFP et pour ce faire, de doter celle-ci d’un budget spécifique, et de veiller à ce que les conditionnalités qui président au décaissement des fonds au titre des plans de partenariat national et régional obéissent strictement aux objectifs de la politique régionale, plutôt que de ne revêtir qu’une simple nature macroéconomique.

Il est tout aussi primordial de continuer à mettre l’accent sur la compétitivité et pour ce faire, de préserver les augmentations proposées du budget consacré au développement industriel (Fonds européen pour la compétitivité), à la recherche et à l’innovation (Horizon Europe) et aux interconnexions transfrontières dans les domaines de l’énergie et des transports (RTE-T et RTE-E).

En dernier lieu, les nouvelles ressources propres doivent trouver le bon équilibre entre l’augmentation des recettes et le maintien de la compétitivité de l’Union.

Le CESE souligne que la cohésion, la bonne gouvernance et des règles sociales solides sont essentielles pour s’assurer de l’efficacité des financements de l’Union et de leur résistance à l’épreuve du temps. Comment peut-on concevoir le prochain CFP afin de conforter ces principes, tout en parant le risque que la simplification entraîne une centralisation et un amoindrissement de la participation des régions?

Dominika Biegon (groupe des travailleurs du CESE): Nous devons faire en sorte que les financements publics servent des finalités publiques. Pour y parvenir, la conditionnalité sociale constitue un outil déterminant. Aussi le CESE propose-t-il d’instaurer des dispositions visant à garantir que seules les entreprises qui satisfont à certains critères sociaux puissent bénéficier d’un financement de l’Union. Il pourrait s’agir, entre autres, du maintien des sites et de garanties d’emploi, de mesures en matière d’éducation et de formation, et du respect des conventions collectives. À cet égard, il existe d’ores et déjà de bonnes pratiques dignes d’imitation dans certains États membres. L’Union se devrait de montrer l’exemple. Son futur budget devrait garantir le respect du dialogue social et la création d’emplois de qualité. C’est ainsi que l’on peut accroître l’acceptation des transitions écologique et numérique.

Un autre aspect essentiel pour parvenir à une plus grande efficacité des financements de l’Union réside dans le principe de partenariat. La Commission européenne propose de structurer les fonds de cohésion de manière plus centralisée, et donne ainsi aux gouvernements des États membres le pouvoir de contrôler davantage la politique de cohésion. Il s’agit là d’un changement fondamental par rapport à l’approche ascendante qui prévaut jusqu’à présent et dans le cadre de laquelle les régions et les partenaires sociaux jouent un rôle de premier plan pour concevoir et mettre en œuvre les fonds de cohésion.

De concert avec le Comité des régions, le CESE critique vivement ce transfert de pouvoir de l’échelon régional vers l’échelon national. Pour faire en sorte que le budget de l’Union produise des résultats concrets sur le terrain et conserve sa visibilité dans les régions, il s’impose de renforcer le principe de partenariat. Le CESE demande que ce dernier soit véritablement appliqué à toutes les étapes, depuis l’élaboration des chapitres des plans PNR jusqu’à la sélection, la gestion et le suivi des projets, et qu’il prévoie des ressources accrues pour renforcer les capacités des partenaires sociaux et des dispositions juridiques contraignantes en matière de cogestion, y compris des droits de veto sur les décisions clés au sein des comités de suivi.

Le CESE met en garde contre le fait qu’un budget de l’Union conçu en se tournant vers le passé ne peut donner à l’Union les moyens de rivaliser au sein de la concurrence mondiale ni de réagir au changement climatique et aux défis en matière de sécurité. Selon vous, quelles sont les mesures spécifiques nécessaires pour s’assurer que le prochain CFP prévoie une réelle capacité d’investissement, suffisante pour que l’autonomie stratégique de l’Union ne résume plus à un simple slogan et devienne une réalité?

Luca Jahier (groupe des organisations de la société civile du CESE): Tel qu’il est proposé, le prochain CFP n’est manifestement pas à même de relever les nombreux défis croissants auxquels l’Europe est confrontée. Le CESE a été le premier à le dire, et c’est là une position à laquelle le Parlement européen se rallie à présent.

Le rapport Draghi, publié un an avant la proposition de CFP, demandait d’investir chaque année au cours de la prochaine décennie 800 milliards d’euros supplémentaires, dont il prévoyait que 60 % proviendraient de capitaux privés. Une année et demie plus tard, M. Draghi a révisé ce chiffre pour le porter à 1 200 milliards d’euros par an au cours de la prochaine décennie, dont au moins 60 % devraient désormais provenir d’instruments de financement et d’investissement publics. Ce changement s’explique par les coûts croissants liés à la crise, par l’accélération des transitions énergétique et technologique et par des dépenses accrues pour la défense.

Nous considérons qu’il est inacceptable qu’une fois décomptés l’inflation et les remboursements au titre de NextGenerationEU, l’augmentation marginale proposée par la Commission ne représente que quelque 0,1-0,2 %, alors même qu’elle prévoit d’opérer des coupes importantes dans les politiques traditionnelles (PAC, cohésion, fonds sociaux et autres) afin de libérer des ressources aux fins de la compétitivité et des priorités du volet «L’Europe dans le monde». Dans l’attente du «cadre de négociation» du Conseil, un groupe d’États dits «frugaux» plaide même en faveur de réductions supplémentaires, alors même qu’ils ne parviennent toujours pas à s’accorder sur des ressources propres essentielles. Nous approuvons ces dernières, mais les ressources doivent être augmentées.

La première priorité doit consister à transformer ce qui est actuellement un simple budget de survie en un budget vraiment politique. Cet objectif pourrait être atteint au moyen de plusieurs mesures concrètes:

• exclure de la rubrique 1 les 149 milliards d’EUR alloués aux remboursements au titre de NextGenerationEU (0,11 % du RNB de l’UE), pour les placer hors du plafond budgétaire et les financer au moyen de nouvelles ressources propres spécifiques, comme le prévoyait initialement le règlement relatif à la facilité pour la reprise et la résilience;
• adopter un ensemble complet et ambitieux de nouvelles ressources propres, en remplaçant les plus contestées d’entre elles, telles que la proposition de ressource pour l’Europe provenant des entreprises, par d’autres solutions, notamment une taxe sur les services numériques;
• utiliser une partie du budget pour exercer un effet de levier sur les capitaux privés, en s’appuyant sur le succès du plan Juncker (EFSI I et II);
• recourir à de nouveaux emprunts spécifiques de l’Union pour financer les biens communs de l’Union touchant principalement aux priorités en matière de compétitivité et de sécurité, et augmenter ce faisant considérablement le budget final;
• accélérer la réalisation de l’union des marchés des capitaux afin d’accroître le volume des capitaux privés européens investis dans l’Union et d’y attirer de nouveaux placements et investissements en provenance de pays tiers, grâce au choix sûr qu’elle constitue en période de fortes turbulences. Conférer à l’Union une solide marge de manœuvre budgétaire, grâce à un marché stable des obligations de l’Union, pourrait accélérer ce processus.

En juillet 2025, la Commission européenne a dévoilé sa proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034, qui définit les priorités de l’Union en matière de dépenses pour les années à venir. Pour le Réseau européen de lutte contre la pauvreté (EAPN), cette proposition ne reflète pas la réalité à laquelle sont confrontées les 92,7 millions de personnes en situation de pauvreté dans l’ensemble de l’UE. Plutôt que de donner la priorité à l’éradication de la pauvreté et aux investissements sociaux, elle place la compétitivité, la défense et la sécurité au cœur des priorités budgétaires de l’UE.

par Jessica Machacova, Réseau européen de lutte contre la pauvreté

À la suite du lancement de la toute première stratégie européenne de lutte contre la pauvreté par la Commission européenne le 6 mai 2026, l’EAPN souligne qu’un financement adéquat est essentiel pour que toute politique produise des résultats significatifs. La pauvreté ne peut être éradiquée efficacement, ni même réduite, si les politiques visant à la combattre ne sont pas soutenues par des ressources financières suffisantes. Bien que la stratégie constitue une avancée importante, son incidence potentielle est gravement compromise par l’absence de financement spécifique pour soutenir sa mise en œuvre.

Le CFP est un instrument essentiel pour traduire les engagements politiques de l’UE en améliorations durables et tangibles de la vie des citoyens. Toutefois, en l’absence d’un budget explicitement axé sur la protection des droits sociaux et la réduction des inégalités, comment l’Union peut-elle atteindre de manière réaliste son objectif d’éradication de la pauvreté d’ici à 2050?

Cet objectif a été annoncé pour la première fois par la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, dans son discours sur l’état de l’Union de 2025, puis confirmé dans la stratégie européenne de lutte contre la pauvreté. Toutefois, il n’est toujours pas soutenu par des ressources budgétaires suffisantes ni par une feuille de route politique claire décrivant la manière dont l’éradication de la pauvreté sera réalisée. 

Du point de vue de l’EAPN, la proposition de la Commission européenne relative au CFP va dans la direction opposée: les droits sociaux et la justice sociale sont à peine présents, tandis que la compétitivité, la sécurité et la défense sont les priorités qui dominent le débat politique.

Ces priorités se reflètent également dans les dotations budgétaires proposées. Il est en effet proposé de tripler le financement de la migration et de la gestion des frontières par rapport au CFP 2021-2027, et de multiplier par cinq le budget consacré à la défense et à l’espace.

En revanche, le niveau des investissements consacrés à l’éradication de la pauvreté reste incertain. Aucun budget autonome n’a été recensé pour le Fonds social européen (FSE). En outre, l’affectation minimale proposée de 14 % aux objectifs sociaux dans le cadre des plans de partenariat national et régional (PNR) n’est liée ni à la réalisation de l’objectif de réduction de la pauvreté de Porto pour 2030 ni à celle de l’objectif d’éradication de la pauvreté pour 2050. Elle ne garantit pas non plus un soutien ciblé aux groupes marginalisés.

L’expérience récente montre pourquoi de telles garanties sont nécessaires. Lors de l’examen à mi-parcours du CFP 2021-2027, les États membres ont été autorisés à réaffecter les fonds de cohésion inutilisés à d’autres priorités. Plus des trois quarts de ces fonds réaffectés ont été consacrés à des objectifs liés à la compétitivité et à la défense, tandis que moins d’un quart ont soutenu le logement, l’accès à l’eau et à l’assainissement et la décarbonation. Cela illustre le fait que, lorsqu’ils bénéficient d’une certaine souplesse, les États membres ont tendance à donner la priorité à la compétitivité et à la défense plutôt qu’aux investissements sociaux.

L’analyse de l’EAPN montre que les groupes marginalisés supporteront le coût de ces choix politiques. Les exigences existantes en matière d’affectation des fonds à l’inclusion sociale et à la privation matérielle ont été supprimées de la proposition de FSE pour la période 2028-2034. Le FSE, qui représente actuellement l’une des rares garanties fiables d’un soutien spécifique pour les personnes les plus exposées au risque de pauvreté et d’exclusion, accorderait très peu d’espace à un financement ciblé en faveur des groupes marginalisés. Les sans-abri, les femmes et les communautés roms sont mentionnés uniquement dans les considérants, tandis que les sans-papiers, les migrants, les familles monoparentales, les communautés racisées et les personnes LGBTQIA+ n’y figurent pas du tout. En l’absence d’engagements plus forts et de garanties solides, il existe un risque réel que ces groupes ne reçoivent que peu ou pas de soutien au titre des financements alloués aux États membres dans le cadre des plans PNR.

En résumé, le CFP 2028-2034 remet en question le discours dominant selon lequel l’UE peut à la fois donner la priorité à la compétitivité, à la défense et à la sécurité et financer de manière adéquate l’éradication de la pauvreté et les investissements sociaux. Alors que les premiers points continuent d’avoir la préséance parmi les priorités stratégiques politiques, les autres deviennent de plus en plus invisibles.

Tandis que les négociations se poursuivent, l’EAPN dialogue à la fois avec le Parlement européen et le Conseil de l’UE afin de veiller à ce que des ressources suffisantes soient consacrées à l’éradication de la pauvreté, y compris par une affectation accrue des fonds du FSE et des garanties pour les groupes marginalisés.

En fin de compte, la manière dont l’Union choisit de dépenser son argent dans les années à venir constitue une décision politique. Cette décision doit placer l’éradication de la pauvreté, les droits sociaux et le bien-être de tous au cœur du projet européen.

Jessica Machacova est responsable principale des politiques et du plaidoyer au sein du Réseau européen de lutte contre la pauvreté (EAPN). Au cours des 14 dernières années, elle s’est employée à faire progresser les droits de l’homme et la justice sociale au niveau de l’UE, au sein tant des organisations de la société civile que des institutions européennes. Son expérience comprend des fonctions au sein du réseau européen des organismes de promotion de l’égalité (Equinet), du bureau de la Croix-Rouge auprès de l’UE, de la Commission européenne et du Parlement européen.

La Commission européenne affirme que sa proposition pour le prochain budget à long terme de l’Union rendra les financements européens plus simples, plus flexibles et mieux adaptés aux défis du futur. Mais pour les personnes handicapées et les publics vulnérables, le signal est alarmant. Sous couvert de simplification, cette proposition risque en réalité d’affaiblir les droits liés au handicap et de supprimer des pans entiers de la protection sociale, souligne Ioannis Vardakastanis, membre du CESE.

par Ioannis Vardakastanis

Le 16 juillet 2025, la commission a fièrement présenté sa proposition pour le prochain budget à long terme de l’Union européenne: le cadre financier pluriannuel. Elle l’a accompagnée de déclarations fortes: un montant record de 2 milliards d’euros pour la période 2028-2034, une structure budgétaire simplifiée, des règles de financement rationalisées et la promesse de maintenir la compétitivité et la sécurité de l’Union dans un monde instable.

Les promesses ne sont pas tout à fait conformes aux apparences

Le public n’a pas mis longtemps à réagir à ces allégations. La générosité supposée de ce budget «record» s’est rapidement révélée trompeuse. 8 % de l’ensemble du budget seront consacrés au remboursement de la dette liée à la COVID-19. Et comme le chiffre de 2 milliards d’euros est exprimé en prix courants après des années d’inflation élevée, le pouvoir d’achat réel du budget demeure pour l’essentiel inchangé par rapport au cycle précédent.

La simplification promise a été réalisée, mais elle a un coût. Plusieurs piliers de longue date de la politique de cohésion de l’UE, tels que le Fonds social européen, le Fonds de développement régional et le Fonds agricole commun, ont été fusionnés en un fonds géant. Les dotations des États membres seront planifiées au moyen de nouveaux plans de partenariat national et régional. Entre-temps, les textes légaux eux-mêmes ont été retirés, ce qui suscite de vives inquiétudes pour les groupes marginalisés, y compris les personnes handicapées.

Quelles sont les conséquences de cette simplification pour les personnes handicapées?

Les premiers éléments sacrifiés sur l’autel de la simplification ont été les «conditions favorisantes». Celles-ci définissent actuellement des critères d’éligibilité clairs pour l’utilisation des fonds de l’UE, y compris l’obligation d’appliquer la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (CNUDPH). Dans la nouvelle proposition, les conditions favorisantes ont été remplacées par un ensemble allégé de principes horizontaux. Et si la référence à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a été conservée, la référence à la CNUDPH n’est plus explicitement incluse.

Cette omission est incompréhensible au regard des propres données de l’UE. Eurostat montre une décennie de stagnation des résultats pour les personnes handicapées en matière d’emploi, d’éducation et de réduction de la pauvreté. Les recherches d’Eurofound mettent également en évidence une tendance à la détérioration de l’institutionnalisation, un domaine dans lequel les fonds de l’UE pourraient être des moteurs de transformation.

Nous sommes déjà confrontés au problème de l’allocation des fonds de l’UE à des structures favorisant l’isolement, en particulier des institutions résidentielles, souvent en raison d’une interprétation trop souple des règles. Le mouvement de défense des droits des personnes handicapées réclame depuis longtemps des garanties plus claires et plus explicites pour faire en sorte que les fonds de l’UE favorisent l’inclusion et respectent les droits. Au lieu de cela, le nouveau texte simplifié risque d’ouvrir la porte à des contrôles encore plus laxistes.

Quels sont les changements en ce qui concerne les dépenses de l’UE consacrées aux objectifs sociaux?

La fusion du Fonds social européen et des plans de partenariat soulève d’autres questions. La Commission s’est montrée incohérente lorsqu’il s’est agi d’expliquer quelle part de budget sera réellement allouée aux objectifs sociaux. Bien que le règlement dispose qu’au moins 14 % des financements devraient soutenir des actions sociales, le montant sur lequel ces 14 % seront prélevés reste flou. La Commission a éprouvé des difficultés à fournir un chiffre définitif.

Par ailleurs, ce qui est considéré comme un investissement social a vu son champ s’élargir. Le FSE+ actuel définit clairement les mesures éligibles, mais les nouvelles règles permettent une interprétation plus large. Les dépenses sociales peuvent désormais inclure des projets d’infrastructure à dimension sociale, comme le logement. Bien que très utiles, ces projets peuvent absorber des financements considérables. Un budget social qui, en termes réels, n’est pas supérieur au FSE+ actuel devra désormais couvrir des projets immobiliers coûteux précédemment financés par le Fonds de développement régional.

Le risque est réel que les infrastructures consomment la quasi-totalité de l’enveloppe sociale. En effet, l’affectation — c’est-à-dire les parts minimales protégées pour des objectifs spécifiques — a été supprimée. Dans le cadre du FSE+, au moins 25 % des dépenses sociales doivent soutenir l’inclusion sociale, y compris pour les groupes les plus marginalisés. Les personnes handicapées se sont fortement appuyées sur cette garantie.

La Commission a désormais supprimé ces protections, accordant une liberté bien plus grande aux États membres. Les pays déjà engagés en faveur de l’inclusion des personnes handicapées continueront probablement à investir, mais ceux qui sont à la traîne risquent de sous-investir encore davantage. L’écart entre les États membres se creusera, ce qui compromettra l’objectif même de la politique de cohésion de l’UE.

Que demandons-nous?

Le mouvement européen de défense des personnes handicapées est clair à ce sujet: la simplification ne peut se faire au détriment de nos droits. Les décideurs politiques de l’Union au sein du Parlement et du Conseil, qui ont désormais la main sur le texte, doivent revenir sur la décision de la Commission de reléguer au second plan les droits des personnes handicapées dans les textes légaux.

Les règlements relatifs aux fonds de l’UE doivent faire preuve de précision et de clarté. Il ne doit y avoir aucune ambiguïté quant à la garantie d’investissements suffisants dans l’inclusion des personnes handicapées, ni aucun doute sur le principe selon lequel ces investissements doivent respecter pleinement les droits énoncés dans la convention des Nations unies.

Ioannis Vardakastanis est membre du groupe des organisations de la société civile du CESE. Il est président de la Confédération nationale des personnes handicapées de Grèce (ESAMEA) et ancien président du Forum européen des personnes handicapées (FEPH).

Alors que toutes les discussions portent sur le prochain budget à long terme, une question reste absente: qui sera encore en mesure de voir où va l’argent et d’évaluer son efficacité? Pour Elena Calistru, présidente de la section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» (ECO) du CESE, le véritable enjeu du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) ne réside pas seulement dans les chiffres et les priorités, mais dans un virage qui risque de rendre les dépenses de l’Union moins transparentes, moins contrôlables et plus éloignées des citoyens à qui elles sont censées bénéficier.

Par Elena Calistru

L’essentiel des débats autour du prochain CFP a porté sur les chiffres: son montant global et sa répartition entre la défense, la cohésion, la compétitivité et le climat. Soit. Après tout, c’est là que se trouvent les enjeux financiers. Pourtant, derrière ces querelles se cache une mutation que je trouve bien plus intéressante mais que personne n’aborde: la distance qui séparera les décisions relatives à cet argent des citoyens auxquels il est destiné.

La proposition regroupe quatorze fonds au sein de plans nationaux et conditionne le déblocage des financements à l’atteinte par les gouvernements d’objectifs convenus avec la Commission. Elle est présentée comme une évolution en faveur des résultats et, sur le papier, elle paraît plus structurée: moins de programmes, des rapports plus clairs... le rêve de tout ministre des finances! Mais elle déplace aussi le centre de gravité vers le haut, en l’éloignant des régions et des acteurs locaux pour le rapprocher des capitales nationales, au détriment des lieux où une école rénovée ou un travailleur reconverti constitue l’unique preuve tangible pour la plupart des citoyens de ce que l’Europe fait pour eux.

Cette distance a un coût souvent passé sous silence, car les acteurs les plus proches d’un projet — une mairie, une ONG locale ou encore une branche syndicale — sont généralement les seuls à pouvoir dire si un objectif atteint s’est réellement traduit par des résultats tangibles et a fait bouger les choses sur le terrain, ou s’il a simplement permis de cocher les cases d’un rapport bien ficelé. Leur présence est ce qui permet de préserver l’honnêteté du système, ce qui compte bien plus que la simple case «consultation» à laquelle on les réduit habituellement... Mettez-les de côté, et l’Europe ne s’en trouvera pas pour autant dotée d’une vision plus claire de ses propres dépenses; elle en ressortira simplement plus sûre d’elle-même.

Et cette situation devrait inquiéter l’ensemble du Comité, et pas seulement ceux d’entre nous qui défendent la société civile organisée. Le projet européen est en effet fondé sur le consentement, sur le fait que les gens ont au moins le sentiment que l’Europe fait quelque chose pour eux là où ils vivent. Un budget moins perceptible et plus difficile à contrôler peut être parfaitement efficace mais rester malgré tout invisible dans les lieux précis qui décident de l’unité de l’Europe. Alors certes, continuons de nous écharper sur les chiffres. Mais je préférerais ne pas remporter cette bataille si c’est pour passer à côté de l’essentiel.

Elena Calistru est présidente de la section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» (ECO) du Comité économique et social européen et membre du groupe des organisations de la société civile du CESE.

La culture contribue à la démocratie, à la cohésion sociale, à la santé et à l’économie. Mais pour que ces avantages se concrétisent, il nous faut soutenir la culture pour elle-même, explique Luiza Moroz, responsable des politiques chez Culture Action Europe. La culture doit se voir attribuer une place claire, une identité visible et un financement spécifique dans le prochain budget de l’Union.

Les financements de l’Union dans le secteur de la culture favorisent trop souvent les grandes institutions bien établies, qui disposent des capacités nécessaires pour gérer des dossiers de candidature complexes. Pour soutenir les artistes émergents et les nouveaux candidats, Culture Action Europe suggère d’introduire une «procédure accélérée pour les microsubventions». Comment le prochain CFP peut-il contribuer à réduire ces obstacles et faire en sorte que la prochaine génération de talents européens dans le domaine de la culture ait accès aux financements?

D’abord, il s’agit d’une question de ressources. La Commission a proposé un budget de 1,8 milliard d’EUR sur sept ans pour le volet «Culture» d’AgoraEU. Cela correspond à environ 260 millions d’EUR par an, soit à peu près l’équivalent du budget annuel de la Bibliothèque nationale de France. Culture Action Europe appelle à revoir ce montant à la hausse et fait une proposition concrète: compléter AgoraEU au moyen des amendes numériques imposées aux grandes entreprises technologiques en vertu de la législation numérique de l’Union. Par exemple, l’amende de 120 millions d’EUR infligée à X pour violation du règlement sur les services numériques pourrait servir à soutenir les créateurs.

Ensuite, les financements doivent être rendus plus accessibles. Le projet de rapport du Parlement européen sur AgoraEU propose plusieurs outils utiles à cet égard: des subventions de fonctionnement (destinées à soutenir l’organisation elle-même plutôt qu’un projet spécifique), des procédures de demande en deux étapes (un dossier complet ne devant être élaboré qu’après que la note conceptuelle a été validée, ce qui permet aux candidats d’économiser des ressources), davantage de subventions en cascade redistribuées à des organisations de plus petite taille et la possibilité d’un taux de cofinancement de 100 %, dans le cadre duquel les fonds de l’Union couvriraient l’intégralité du coût d’un projet. À l’heure actuelle, l’exigence de cofinancement désavantage souvent les petites organisations disposant de ressources limitées.

Enfin, AgoraEU devrait recourir davantage aux financements privés provenant de fondations et d’autres tiers, comme prévu à l’article 12 de la proposition.

Un changement structurel majeur réside dans l’intégration d’Europe créative au sein du nouveau programme «AgoraEU», dans le but d’accroître l’efficacité. Certains craignent toutefois que la culture ne perde son identité propre ou ne soit éclipsée par d’autres priorités. Comment l’Union peut-elle garantir que la culture reste une priorité visible et autonome dans les prochains CFP?

Le volet «Culture» d’AgoraEU doit être autonome et clairement visible. Dans la pratique, cela doit se traduire par un volet doté d’un pourcentage fixe du budget (nous demandons au moins 25 %) et de ses propres programmes de travail, indicateurs et logo.

La visibilité de la culture dépend également de la liberté artistique: la liberté d’être anticonformiste, radical, expérimental et irrévérencieux. Dans de nombreux États membres, cette liberté subit des restrictions, souvent justifiées par des motifs d’austérité. Culture Action Europe fait partie d’une coalition de la société civile qui élabore en ce moment un plan directeur pour l’acte législatif européen sur la liberté artistique. De plus, nous demandons que l’octroi des financements de l’Union aux gouvernements nationaux soit subordonné au respect de la liberté artistique.

Ces deux exigences s’inscrivent dans le cadre d’un appel à soutenir la valeur intrinsèque de la culture. La culture contribue bien sûr à la démocratie, à la cohésion sociale, à la santé et à l’économie. Mais pour que ces avantages se concrétisent, il nous faut soutenir la culture pour elle-même. C’est à cette seule condition que la culture pourra créer un espace propice à l’imagination inconditionnelle permettant aux sociétés de se réinventer et d’entrouvrir de nouveaux horizons. Chez Culture Action Europe, notre message est le suivant: sollicitez, payez, faites confiance aux artistes. Célébrez l’imprévisibilité des arts. Nous produisons des résultats, même si nous ne cochons pas toujours toutes les cases.

Votre analyse souligne que la culture n’est souvent mentionnée qu’à la marge dans les autres grands fonds. Quels changements structurels spécifiques proposeriez-vous pour faire en sorte que ces fonds plus larges soutiennent activement le secteur culturel, et cessent de le considérer comme un aspect secondaire?

Il faut reconnaître que le budget actuel de l’Union comprend de bons exemples d’intégration de la culture: Horizon Europe dispose d’un espace consacré à la culture dans le cadre du pôle nº 2, et l’UE a l’intention d’allouer environ 5,3 milliards d’EUR à la culture au titre des fonds de cohésion. La première priorité est de maintenir et de renforcer ces points d’entrée dans le prochain budget.

Pour en faire quelque chose de structurel, la culture doit se voir attribuer une place claire, avec des volets d’action, des piliers, des appels à projets et des lignes budgétaires dédiés. Si la culture n’apparaît qu’en tant que principe horizontal, le risque de l’ignorer s’en trouve grandi. C’est pourquoi notre campagne actuelle relative à Horizon Europe et au Fonds européen pour la compétitivité s’intitule «Nom, Lieu, Financement»: la culture doit être nommée, positionnée au sein de l’architecture et soutenue par des financements.

La gouvernance s’avère essentielle pour ce faire. Des représentants du secteur de la culture doivent être associés à la conception et au suivi des fonds plus larges. Prenez les organes créés en vertu du règlement sur l’IA: le groupe scientifique, le forum consultatif et le Comité IA. La culture n’est fortement présente dans aucun d’entre eux. Aucun expert de la culture n’a participé au groupe de haut niveau chargé de façonner l’avenir d’Horizon Europe non plus. Peut-être est-ce la raison pour laquelle la culture est souvent négligée dans les politiques en matière d’IA et de recherche. Il convient dès lors d’inclure la culture dans la prise de décision au plus tôt!

Les nouveaux plans de partenariat national et régional fixeront les dépenses locales, mais ne contiennent aucune obligation de financer la culture. Si cela devait rester volontaire, quel mécanisme recommanderiez-vous pour garantir que chaque région investisse dans son avenir culturel?

Pendant la pandémie, le Parlement européen et les réseaux culturels ont demandé qu’au moins 2 % de chaque plan de relance national soient alloués à la culture. Bien que cet objectif n’ait jamais été inscrit dans le règlement officiel, il a été atteint dans les faits. Cette fois-ci, nous ne devrions plus nous en remettre à la bonne volonté politique. L’objectif doit figurer dans la base juridique des plans de partenariat national et régional.

Si la Commission propose de réserver 14 % à des objectifs sociaux, pourquoi pas 2 % à la culture? Le financement régional est important car il touche directement les populations et rend la culture plus accessible pour les Européens, grâce aux infrastructures culturelles locales et aux arts socialement engagés.

Pour concrétiser cette ambition, nous avons besoin que le niveau local fasse pression. Organisations culturelles, communautés, maires: tous doivent plaider en faveur de l’intégration de la culture dans ces plans. Chez Culture Action Europe, nous encourageons nos membres à écrire à leurs ministères et à leurs municipalités pour agir en ce sens. 

Luiza Moroz est responsable des politiques chez Culture Action Europe, un important réseau européen de défense de la culture basé à Bruxelles. Elle dirige les activités de plaidoyer de l’organisation concernant les financements de l’Union en faveur de la culture, la boussole culturelle et les conditions de travail des artistes. Avant cela, elle a travaillé au ministère ukrainien de la culture, où elle a contribué à inscrire le concept d’industries créatives dans le programme gouvernemental et à établir le cadre analytique et statistique du secteur. Diplômée en philosophie de l’université nationale Taras-Chevtchenko de Kiev, elle est également titulaire d’un master du Collège d’Europe et a travaillé sur l’intégration européenne dans le domaine de la culture.

Le réseau de transport européen est sous tension: hausse des ambitions, baisse des budgets et lacunes persistantes aux frontières. Alors que l’Union prépare son prochain budget à long terme, la question n’est plus de savoir combien investir, mais comment investir mieux. José F. Papí, PDG d’Etelätär Innovation et auteur d’une étude du Parlement européen sur le financement des transports, explique au CESE info où les fonds de l’UE font la plus grande différence et où ils sont encore insuffisants. 

Votre étude sur les investissements dans les transports dans le nouveau CFP (Investing in Transport in the new MFF) souligne que la prochaine période couverte par le cadre financier pluriannuel (CFP) sera marquée par un fâcheux concours de circonstances: l’urgence de décarboner les transports et d’achever le réseau RTE-T à un moment où les budgets publics se resserrent et où des lacunes subsistent en matière de connectivité, en particulier aux frontières. Comment décririez-vous l’état actuel des investissements de l’UE dans les transports?

Le processus d’investissement de l’UE dans les transports est à un tournant: les bases sont solides, mais les résultats sont inégaux, et l’écart entre l’ambition politique et la mise en œuvre réelle reste trop important. Au cours de la période 2021-2027, la combinaison du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) pour les transports, des fonds de la politique de cohésion, d’InvestEU, des prêts de la Banque européenne d’investissement et des instruments temporaires de relance a permis de mobiliser des ressources substantielles, mais les résultats varient considérablement selon les États membres, les corridors et les modes de transport.

Lorsqu’il existe de solides réserves de projets, des stratégies claires de corridors RTE-T et une analyse coûts-bénéfices rigoureuse, le soutien financier de l’UE produit de bons résultats au regard des sommes investies. Toutefois, le nombre excessif de demandes en réponse aux appels à propositions au titre du MIE, les contraintes en matière de capacités administratives et la fragmentation de la gouvernance font que de nombreux projets de qualité ne sont pas financés ou subissent des retards, en particulier dans les pays de la cohésion et les régions périphériques.

En ce qui concerne la période 2028-2034, l’Union fait face à un fâcheux concours de circonstances: elle doit à la fois accélérer la décarbonation, achever le réseau central et le réseau central étendu dans le cadre du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) révisé, moderniser les axes routiers essentiels afin de garantir la sécurité et la résilience à long terme et répondre aux besoins accrus en matière de sécurité dans un contexte budgétaire plus serré, alors que des lacunes en matière de connectivité persistent aux frontières et dans les zones moins bien desservies.

L’enjeu principal n’est pas de mettre des instruments en place, mais plutôt de veiller à ce qu’ils soient cohérents, aient une bonne couverture et soient ciblés: les outils existants sont bons, mais ils doivent être mieux alignés, plus prévisibles pour les projets à long terme et plus explicitement axés sur les priorités transfrontières, environnementales et à double usage.

L’architecture budgétaire proposée pour la période 2028-2034 est très différente de celle du passé, puisqu’elle repose sur un MIE élargi, sur des volets «transports» dans le cadre du nouveau Fonds européen pour la compétitivité (FEC) et sur une refonte des fonds de cohésion dans le cadre des plans de partenariat national et régional. Selon vous, cette nouvelle combinaison d’instruments offre-t-elle un meilleur moyen de coordonner la recherche, l’innovation et le déploiement?

L’architecture proposée est susceptible de mieux coordonner la recherche, l’innovation et le déploiement, mais uniquement si la division du travail est explicitée et soutenue par des cadres de performance concrets. Un MIE élargi pour les transports devra constituer l’épine dorsale de l’UE pour le RTE-T transfrontalier, les principaux nœuds, les carburants de substitution et les infrastructures à double usage, tandis que les fonds de cohésion dans le cadre des plans de partenariat national et régional sont destinés à soutenir les liaisons régionales, la mobilité urbaine et les connexions du dernier kilomètre, en particulier dans les régions moins développées.

Le FEC et le successeur d’Horizon Europe peuvent créer un parcours allant de l’innovation au déploiement, grâce à des appels à propositions axés sur les missions et des projets pilotes à grande échelle alimentant des réserves d’investissement abouties et pouvant ensuite être déployés le long des corridors du RTE-T, avec le soutien du MIE, des fonds de cohésion et du FEC.

Dans la pratique, cela ne fonctionnera que si plusieurs garanties sont en place. Premièrement, la répartition des tâches entre les instruments doit être plus claire: le MIE devrait se concentrer sur les projets transfrontaliers ou à double usage qui, sans cela, auraient peu de chances de voir le jour, les fonds de cohésion devraient être consacrés à l’accessibilité et à la modernisation des infrastructures, et le FEC devrait être axé sur les capacités industrielles et les infrastructures de soutien.

Deuxièmement, une programmation coordonnée — y compris des feuilles de route communes pour les corridors numériques et à émissions nulles, des programmes de travail conjoints et des appels harmonisés — doit combler le fossé traditionnel entre la recherche et l’innovation d’une part, et le déploiement de l’autre.

Troisièmement, des indicateurs axés sur les résultats et spécifiques aux transports devraient compléter le règlement horizontal sur la performance afin que dans l’ensemble des instruments, les décisions de financement reposent sur des progrès mesurables en ce qui concerne l’achèvement du RTE-T, la décarbonation, la sécurité et la résilience, plutôt que sur la seule capacité d’absorption.

Votre étude met en garde contre le risque de dilution des priorités de transport dans le cadre de dotations financières plus larges, ce qui aurait une incidence sur les progrès en matière de décarbonation et de sécurité. Vous mettez en évidence trois domaines dans lesquels l’intervention au niveau de l’UE est capitale: les liaisons transfrontalières, les infrastructures pour carburants de substitution et les projets à double usage. Si l’UE doit établir des priorités, quelle est celle qui est actuellement la plus négligée et pourquoi est-il essentiel de la maintenir en tant que domaine prioritaire distinct plutôt que de l’intégrer dans des financements régionaux généraux?

Ces trois domaines nécessitent une intervention au niveau de l’UE, mais les plus négligés sur le plan structurel restent les tronçons transfrontaliers et les chaînons manquants du RTE-T, en particulier pour les liaisons entre les régions moins développées et aux frontières extérieures. Ces projets présentent une forte valeur ajoutée pour l’Europe et des rendements socio-économiques élevés, mais ils sont exigeants sur les plans politique et administratif, impliquent de longs délais de mise en œuvre et des dépassements de coûts et sont souvent les premiers à être retardés sous la pression budgétaire des États. En l’absence d’un budget spécifique et suffisamment important au niveau de l’UE et d’une gouvernance claire des corridors, les États membres risquent de se concentrer sur des segments purement nationaux et des lacunes physiques et en matière d’interopérabilité pourraient persister aux frontières, ce qui compromettrait la décarbonation, la cohésion et la sécurité.

En outre, compte tenu des coûts initiaux élevés et des rendements financiers incertains à court terme, le marché ne permet pas à lui seul de mettre en place les infrastructures pour carburants de substitution et les systèmes numériques nécessaires (tels que le système européen de gestion du trafic ferroviaire et les réseaux avancés de gestion du trafic et de recharge conformes au règlement sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs). À cet égard, des subventions de l’UE modestes mais bien ciblées et des financements mixtes pourraient débloquer d’importants investissements privés et garantir un développement cohérent des réseaux.

Les projets à double usage gagnent en visibilité politique, mais risquent toujours d’être traités comme un domaine de niche. Ils doivent rester une priorité distincte pour faire en sorte que les investissements dans la mobilité militaire apportent systématiquement des avantages sensibles aux civils. Si ces domaines sont absorbés dans des dotations régionales plus larges ou des fonds industriels horizontaux, les projets à court terme pertinents au niveau national sont susceptibles d’évincer les investissements transfrontières, écologiques et essentiels pour la sécurité, dont les avantages ne sont pas aussi évidents, mais qui sont indispensables pour un espace européen des transports véritablement intégré et sûr.

Si vous pouviez formuler une recommandation finale à l’intention des négociateurs afin de veiller à ce que le prochain CFP permette la mise en place d’un réseau de transport véritablement résilient et vert, quelle serait-elle?

Si je devais formuler une seule recommandation, ce serait de convenir d’un budget nettement plus élevé pour le MIE, clairement réservé au financement des transports, explicitement prévu pour un ensemble limité de projets à fort impact, transfrontaliers, axés sur les carburants de substitution et la sécurité et à double usage, intégré dans un cadre de gouvernance transparent et fondé sur les performances au niveau des corridors. Concentrer les rares subventions accordées au niveau de l’UE sur des projets présentant une valeur ajoutée manifeste pour l’Europe — sur la base de solides analyses coûts-bénéfices et d’étapes bien définies — permettrait d’optimiser l’utilisation des ressources et d’envoyer un signal fort et prévisible aux autorités nationales, aux investisseurs et à l’industrie.

À cette fin, le MIE élargi devrait être complété par les volets des instruments de cohésion et de compétitivité qui sont pertinents pour les transports, assortis de garanties telles que des quotas minimaux pour les transports ou des conditionnalités dans les plans de partenariat national et régional, un parcours allant de l’innovation au déploiement dans le cadre du successeur d’Horizon Europe et du Fonds européen pour la compétitivité, ainsi que des indicateurs spécifiques aux transports pour orienter la flexibilité et les examens à mi-parcours. Le prochain CFP pourrait ainsi réagir aux chocs et aux nouvelles priorités sans perdre de vue son objectif à long terme: achever un réseau de transport résilient, vert et véritablement européen sur lequel les particuliers et les entreprises peuvent compter.

José F. Papí est le PDG de l’entreprise technologique estonienne Etelätär Innovation et le président de l’Alliance pour les transports intelligents, une plateforme installée à Bruxelles œuvrant à l’innovation dans les infrastructures de transport. Fort de plus de trente années d’expérience dans le domaine de la politique européenne et internationale des transports, il a travaillé avec des institutions de l’UE, des agences gouvernementales et l’industrie à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies de mobilité. Il est l’auteur de l’étude du Parlement européen intitulée Investing in Transport in the new MFF, commandée par la commission des transports et du tourisme, qui évalue la manière dont le budget de l’Union pour la période 2028-2034 peut générer des investissements de grande valeur, verts et résilients dans les transports. Les opinions exprimées lors de cet entretien n’engagent que leur auteur et ne doivent pas être considérées comme représentatives de la position officielle du Parlement européen.

Concevoir le cadre financier pluriannuel n’est pas seulement une négociation de chiffres. Il s’agit, en substance, d’une discussion sur l’avenir de l’intégration européenne, sur la mesure dans laquelle les États membres sont prêts à allouer des ressources permettant à l’UE d’atteindre des objectifs collectifs. Alors que les tensions géopolitiques s’intensifient, que la concurrence technologique s’accélère et que l’Europe cherche à renforcer sa résilience, sa compétitivité et sa sécurité, la question est de savoir si son architecture financière actuelle est capable de soutenir ses ambitions.

par Jaroslaw Pietras

L’Union européenne est censée apporter des solutions à des nouveaux problèmes comme le changement climatique, les migrations, la sécurité énergétique, les capacités de défense, la transition numérique, la recherche et l’innovation, la santé publique, la gestion des frontières extérieures et le soutien à l’Ukraine. La raison d’être d’un budget européen commun réside précisément dans la capacité à financer des activités qui procurent des avantages à tout le monde. La mise en commun des ressources réduit les doubles emplois, crée des économies d’échelle et permet à l’Europe d’obtenir des résultats qui dépassent la somme des efforts nationaux individuels. Toutefois, malgré la demande croissante d’actions collectives, le budget européen reste inchangé et remarquablement modeste. Ce déséquilibre structurel est devenu de plus en plus manifeste au cours de la dernière décennie. Ce qui soulève une question incontournable: l’Union européenne doit-elle continuer de s’appuyer sur des instruments extraordinaires chaque fois que des crises majeures surviennent, ou son budget permanent devrait-il prendre en charge ces responsabilités?

La réponse est loin d’être simple. Le budget de l’Union est différent des budgets nationaux. Il n’est pas conçu pour financer les systèmes de protection sociale, les retraites, les soins de santé, l’éducation, la culture ou la sécurité. Bien que l’UE finance des politiques communes, l’immense majorité des investissements publics, même dans ces domaines, continue d’être réalisée par les États membres. Le financement européen agit avant tout comme un catalyseur, soutenant les dépenses nationales plutôt que de les remplacer. 

La proposition pour le prochain cadre financier pluriannuel repose sur la reconnaissance du fait que l’Union européenne ne peut pas continuer d’étendre ses responsabilités tant qu’elle n’est pas en mesure d’augmenter sensiblement son budget. Par conséquent, la Commission propose de regrouper une part importante des financements au sein de plans de partenariat nationaux et régionaux intégrés. S’inspirant en partie de l’expérience de la facilité pour la reprise et la résilience, ces plans combineraient plusieurs politiques existantes dans un cadre stratégique unique convenu entre la Commission et chaque État membre. Une telle approche permettrait de simplifier la mise en œuvre, d’alléger les charges administratives, d’améliorer la coordination entre les différents domaines d’action et de réorienter plus rapidement les ressources en cas de circonstances imprévues. 

Toutefois, les caractéristiques mêmes qui rendent cette proposition attrayante pour ses auteurs expliquent également l’émergence de réserves considérables. D’une manière générale, les gouvernements se félicitent de la simplification, mais se montrent prudents face à l’extension du rôle de la Commission dans l’évaluation des réformes, le suivi des jalons et la décision de débloquer des ressources financières. Des inquiétudes encore plus vives se manifestent du côté du Parlement européen. Les députés soutiennent de longue date que le budget de l’UE doit continuer de reposer sur des politiques européennes clairement identifiables, plutôt que devenir une simple collection d’enveloppes financières nationales. Du point de vue du Parlement, l’architecture proposée risque d’affaiblir la dimension véritablement européenne des politiques communes.

Ces débats institutionnels sont particulièrement visibles dans le cas de la politique de cohésion. Jusqu’à présent, celle-ci reposait sur un principe de partenariat associant la Commission européenne, les gouvernements nationaux, les autorités régionales, les municipalités, les partenaires économiques et sociaux ainsi que les organisations de la société civile. Les régions possèdent elles-mêmes une connaissance approfondie des besoins locaux et des priorités d’investissement. Néanmoins, de nombreuses autorités régionales redoutent que leur rôle ne s’amenuise progressivement si les décisions de programmation tendent à se centraliser au niveau national. 

L’avenir de la politique agricole commune fait l’objet d’une discussion similaire. La Commission propose de maintenir un soutien financier substantiel tout en accordant aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour adapter la mise en œuvre aux réalités nationales, de nombreuses parties prenantes craignent pourtant qu’une décentralisation excessive ne compromette le caractère commun de la politique agricole elle-même. 

Derrière ces débats sectoriels se cache une question constitutionnelle plus large concernant la répartition des responsabilités au sein de l’Union européenne. La Commission doit-elle évoluer vers un exécutif stratégique gérant de grands cadres d’investissement, tandis que les États membres assument une plus grande responsabilité dans la mise en œuvre? Ou l’UE doit-elle conserver des programmes communs plus détaillés qui garantissent une plus grande uniformité dans toute l’Europe? La réponse façonnera non seulement le prochain cadre financier, mais aussi, potentiellement, le futur équilibre institutionnel au sein même de l’Union.

Jarosław Pietras est actuellement chercheur invité au Centre d’études européennes Wilfried Martens et professeur invité au Collège d’Europe de Bruges, en Belgique. Il a occupé les fonctions de directeur général au sein du Conseil de l’Union européenne de 2008 à 2020. Sa carrière professionnelle a débuté en 1980 à la faculté de sciences économiques de l’université de Varsovie, où il enseignait l’économie internationale et la politique commerciale. 

Après 1990, il a travaillé pour les gouvernements polonais successifs aux postes de secrétaire d’État au ministère des finances, de secrétaire d’État pour les affaires européennes et de chef du bureau de la commission pour l’intégration européenne.  Il a obtenu son doctorat en économie en 1986 à la faculté de sciences économiques de l’université de Varsovie. Il est également l’auteur de nombreuses publications sur l’UE et des questions commerciales. Il a été boursier de la Fondation Fulbright à l’université Duke en Caroline du Nord (États-Unis), membre du conseil d’administration du groupe de réflexion Bruegel consacré à l’économie internationale à Bruxelles, et boursier du programme ACE au Centre d’études politiques européennes (CEPS) à Bruxelles.

Le prochain budget de l’Union européenne se présente comme l’un des plus disputés depuis des années et subit de ce fait des pressions croissantes sur ses priorités et son financement. Dans un entretien avec CESE info, Anna Heckhausen, spécialiste des questions budgétaires de l’Union auprès de la Fondation Bertelsmann, analyse les principaux arbitrages — et leur importance pour les citoyens et les politiques à mener dans toute l’Europe.

Dans votre article intitulé «Le diable se cache dans le budget — Un guide complet des négociations du CFP» (disponible en anglais et en allemand), vous montrez que le cycle qui commence en vue du cadre financier pluriannuel (CFP) est soumis à des contraintes politiques et budgétaires d’une rigueur inhabituelle. Des cinq enjeux les plus disputés des négociations que vous mettez en évidence, à savoir le montant du budget, ses priorités, sa structure, les conditionnalités et les recettes, lequel vous semble le plus déterminant pour jauger le succès ou l’échec du CFP?

Les enjeux auxquels sont confrontées les institutions de l’Union dans le cadre des négociations sur le CFP entretiennent des liens réciproques très étroits. Les priorités sont tributaires du montant du budget, tandis que celui-ci est tributaire de nouvelles recettes, sachant que plus le budget d’ensemble est resserré, plus il importe de mener de grandes réformes structurelles.

Si je devais distinguer l’un de ces enjeux, ce serait donc celui de l’architecture du budget. Il est très peu probable que l’on parvienne à un budget substantiellement plus conséquent. De ce fait, c’est sa structure qui devient déterminante, car c’est d’elle que dépend la capacité de l’Union à dépenser ses ressources limitées de manière plus stratégique, avec plus d’efficacité et de souplesse. C’est cette logique qui préside aux propositions relatives aux plans de partenariat national et régional et au Fonds européen pour la compétitivité. Il s’agit là de simplifier et de cibler la dépense, de réduire les démarches administratives inutiles, d’accroître les synergies entre les différents domaines d’action politique et de mieux répondre aux crises et aux priorités émergentes. 

Mais modifier la structure ne permet pas d’aller beaucoup plus loin. Les nouvelles priorités devront toujours inéluctablement s’appuyer sur des moyens financiers suffisants. En fin de compte, la question reste de savoir qui paie, et combien.

Dans votre note d’orientation Fund or Fumble – How to Make the European Competitiveness Fund Work («Financer ou rater le coche — Comment faire fonctionner le Fonds européen pour la compétitivité»), vous faites valoir qu’à l’heure actuelle, l’Union européenne saupoudre ses financements en faveur de l’industrie sur un nombre excessif de programmes de faible envergure mais d’une grande complexité, ce qui l’empêche de se concentrer sur les grands objectifs stratégiques. La nouvelle proposition de budget entend y remédier en fusionnant 14 programmes différents en un seul grand «Fonds européen pour la compétitivité». Pensez-vous qu’il s’agit là d’une solution porteuse de transformation qui permettra à l’Europe de gagner en compétitivité ou simplement d’un nouveau cache-misère jeté sur les problèmes existants?

À l’heure actuelle, les dépenses de l’Union en faveur des industries sont très fragmentées, complexes et rigides. Le Fonds européen pour la compétitivité (FEC) est la réponse de la Commission à ces déficiences. Il ne se contente pas de mettre davantage de moyens sur la table, il crée trois leviers de réforme.

Le premier consiste à tout rassembler. Remplacer les instruments cloisonnés et redondants par un cadre plus cohérent pourrait permettre de réduire les coûts administratifs. Cette mesure pourrait faciliter l’accès des petites entreprises aux financements, y compris dans les régions moins développées.

Le deuxième consiste à maintenir un cap. Plutôt que d’émietter les soutiens entre un trop grand nombre de petites enveloppes, le FEC organiserait le financement autour de priorités stratégiques au moyen de quatre volets d’action. Maintenir un cap stratégique clair au sein de ces volets devrait constituer l’une des priorités essentielles des négociations.

Le troisième consiste à bien gouverner. Il devrait être possible d’adapter le financement au titre du FEC à l’évolution des priorités au fil du temps. En outre, le FEC rassemblerait différentes modalités de financement, telles que les prêts et les subventions, dans une boîte à outils unique afin de mieux cibler les besoins de l’industrie à différents stades de la réserve de projets innovants.

De fait, la réponse est oui, le FEC recèle un réel potentiel de transformation.

Étant donné qu’une part importante du prochain budget est d’ores et déjà obérée par le remboursement de la dette contractée lors de la pandémie, ce qui laisse peu de place à de nouvelles initiatives, il ressort de vos recherches qu’il s’imposera probablement de procéder à des coupes conséquentes. Si l’Union doit choisir entre préserver les dépenses qu’elle consacre traditionnellement à l’agriculture et à la cohésion et investir dans des priorités stratégiques telles que la défense et la transition écologique, quels sont, selon vous, les arbitrages qu’il sera possible de réaliser sur le plan politique?

Aussi bien les dépenses nouvelles que celles plus traditionnelles ont leur rôle à jouer. Il est impératif pour l’Europe d’investir massivement dans la sécurité, la compétitivité et les transitions écologique et numérique. Dans le même temps, le soutien à la cohésion et à l’agriculture demeure important pour le développement régional et la légitimité de l’Union auprès du public, en particulier dans les régions moins développées.

Sur le plan politique, il est peu probable que les fonds destinés à la cohésion et à l’agriculture subissent des coupes draconiennes. Ils sont bien établis, ils s’appuient sur des enveloppes nationales allouées par avance et ils bénéficient du soutien de puissants groupes d’intérêt. Toutefois, il existe une marge de manœuvre pour accroître l’efficacité de la politique de cohésion. 

À cet égard, le compromis le plus réaliste consistera donc à modifier les réalisations escomptées grâce à ces moyens financiers, c’est-à-dire à lier plus étroitement la cohésion et l’agriculture aux réformes et aux investissements en matière de compétitivité, de compétences et de résilience face au changement climatique.

En fin de compte, la démarcation entre les anciennes et les nouvelles priorités est moins nette qu’il n’y pourrait paraître. Le financement des infrastructures, des capacités industrielles et de la transition de l’économie peut également favoriser le développement régional. La solution consiste à envisager ensemble tous ces objectifs, et à utiliser le FEC pour soutenir les industries fondées sur l’excellence, tout en s’appuyant sur les instruments de cohésion pour faire en sorte que les régions moins développées et en transition puissent également bénéficier du programme de l’Union en faveur de la compétitivité.

Quelle recommandation pourriez-vous adresser aux négociateurs qui entament la phase finale des négociations sur le CFP afin d’améliorer autant que possible les réalisations concrètes dont bénéficieront les citoyens d’ici à cinq ans?

Mon conseil serait de faire des choix — il est impossible de dépenser deux fois un même euro. Le budget de l’Union est trop modeste pour financer chaque priorité à une échelle suffisante. Les synergies, les effets de levier et les gains d’efficacité peuvent être utiles, mais ils ne vont guère bien plus loin. 

Les négociateurs devraient donc résister à la tentation de doter d’une petite enveloppe chaque circonscription, programme et objectif pour au contraire concentrer les ressources là où les dépenses de l’Union sont susceptibles de faire le plus la différence, par exemple dans les domaines des infrastructures transfrontières, des projets de recherche internationaux ou d’une politique industrielle coordonnée de l’Union. Si l’Union européenne entend — ou doit — assumer de nouvelles responsabilités en matière de sécurité, de compétitivité et de double transition, elle doit également décider de ce à quoi il convient de renoncer — ou de qui doit payer.

Anna Heckhausen travaille dans le cadre du programme «Avenir de l’Europe» à la Fondation Bertelsmann et s’attache aux questions touchant au budget de l’Union européenne. Ses recherches portent sur les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel (CFP 2028-34), la viabilité budgétaire et la transformation écologique de l’économie européenne. La Fondation Bertelsmann est une fondation allemande à but non lucratif qui se donne pour objectif de renforcer la démocratie, la société et les politiques publiques.

La problématique du prochain budget de l’Union n’est pas seulement d’ordre financier. C’est aussi la question de savoir si l’Europe a les moyens de répondre à ses ambitions. Notre invité surprise, Jarosław Pietras, chercheur invité au Centre d’études européennes Wilfried Martens et ancien secrétaire d’État polonais aux finances, se penche sur les choix qui détermineront le prochain cadre financier pluriannuel et sur ce qu’ils pourraient signifier pour l’avenir des politiques de l’UE.