Le fonds de relance de l’Union pour la pandémie avait été conçu pour jouer un rôle ponctuel. Pourtant, à mesure que le prochain budget à long terme prend forme, il apparaît que les emprunts conjoints ont vocation à devenir des éléments plus pérennes des finances de l’Union. Lukas Spielberger et David Howarth, de l’université du Luxembourg, auteurs d’un document intitulé «The future of joint borrowing under the next Multiannual Financial Framework» (L’avenir des emprunts conjoints dans le prochain cadre financier pluriannuel), examinent ce que la dernière proposition de CFP de la Commission révèle sur l’avenir de la dette de l’UE et les choix politiques qui restent à faire.

Par Lukas Spielberger et David Horwath

Lorsque la Commission européenne a été habilitée à emprunter jusqu’à 750 milliards d’euros pour financer la réaction de l’UE à la pandémie de COVID-19, les États membres avaient clairement indiqué que cette autorisation avait un caractère temporaire. D’ici la fin de 2026, les prêts et subventions finaux de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) devront être décaissés. 

Cependant, l’instrument NextGenerationEU a ouvert la voie à de nouvelles facilités financées par la dette. Depuis 2022, l’UE a emprunté plus de 50 milliards d’euros pour fournir une assistance financière à l’Ukraine. En mai 2025, les États membres se sont mis d’accord sur l’instrument SAFE, doté de 150 milliards d’euros, qui financera l’acquisition conjointe d’équipements militaires. Les rapports Draghi et Letta ont tous deux appelé l’UE à recourir à des emprunts supplémentaires pour financer les «biens publics européens».

C’est dans ce contexte que la Commission a dévoilé l’été dernier sa proposition relative au prochain cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034. La proposition montre que la Commission prévoit effectivement de nouvelles facilités financées par la dette. Elle révèle également comment la Commission cherche à inscrire le rôle des opérations d’emprunt dans l’architecture budgétaire de l’UE, sur la base de l’expérience acquise en matière d’emprunt dans le cadre du CFP actuel.

Plus précisément, la proposition comprend quatre éléments qui sont liés aux emprunts. Premièrement, une nouvelle facilité appelée «Catalyst Europe» accordera des prêts pour soutenir les investissements stratégiques. Deuxièmement, un mécanisme de crise dont le nom n’a pas encore été dévoilé pourra octroyer jusqu’à 400 milliards d’euros de prêts d’urgence aux États membres de l’UE. Troisièmement, la Commission a proposé de réserver 100 milliards d’euros pour des prêts supplémentaires à l’Ukraine jusqu’en 2034. Enfin, en 2028, l’Union devra commencer à rembourser, à hauteur de 24 milliards d’euros par an, les subventions financées par la dette accordées au titre de NextGenerationEU.

Les deux nouveaux instruments indiquent que la Commission cherche à tirer parti de ses pouvoirs d’emprunt renforcés et à les intégrer plus fermement dans le budget de l’UE. Par certains aspects, l’instrument «Catalyst Europe» ressemble à la FRR. Il fournira jusqu’à 150 milliards d’EUR de prêts financés par la dette aux États membres pour les investissements stratégiques, sur la base de plans de partenariat nationaux — sur le modèle des plans pour la reprise et la résilience.

La principale innovation de la FRR, à savoir les subventions financées par la dette, ne sera néanmoins pas reconduite. Au lieu de cela, l’UE proposera aux États membres des prêts à des conditions attrayantes. Depuis 2023, la Commission gère sa dette dans le cadre d’une nouvelle «approche unifiée en matière de financement», qui lui permet d’octroyer des prêts à des conditions très favorables. S’agissant des derniers prêts à l’Ukraine et au titre de SAFE, la Commission a prolongé les délais de remboursement des prêts à 45 ans.

De même, le mécanisme de crise proposé vise à donner aux pratiques existantes de l’UE un nouvel aspect institutionnel. À ce jour, l’Union s’est appuyée sur des instruments temporaires au titre de l’article 122 du TFUE pour fournir une assistance financière aux États membres, non seulement pour SAFE, mais aussi, auparavant, pour le programme SURE et pendant la crise de la zone euro. Le mécanisme de crise proposé, en revanche, créerait une facilité d’emprunt structurelle qui pourrait être activée lors de crises futures. Contrairement à l’article 122 du TFUE qui autorise l’adoption d’instruments par le Conseil à la majorité qualifiée, le mécanisme de crise est conçu pour permettre au Parlement européen de donner son avis sur cette approbation.

La Commission a elle-même reconnu que pour l’Union, l’un des avantages des instruments supplémentaires financés par la dette est d’accroître «les effets de son budget en consacrant à ses objectifs stratégiques des ressources financières supplémentaires, sous forme de prêts financés par des emprunts» [COM (2025) 570 final]. 

La plupart des aides fondées sur des prêts sont en fin de compte garanties par la marge de manœuvre budgétaire de l’UE, c’est-à-dire l’écart entre les plafonds de dépenses au titre du CFP et le plafond des ressources propres. Par rapport au CFP actuel, la proposition de la Commission augmente considérablement la marge de manœuvre, qui passe de 0,25 % à plus de 0,5 % du revenu national brut (RNB) de l’UE. Le mécanisme de crise proposé doit être garanti par une nouvelle augmentation de 0,25 % du RNB de l’Union. Par conséquent, si les dépenses au titre du CFP proposé restent globalement comparables au cadre actuel en tant que part du RNB de l’UE, la proposition créerait une marge de manœuvre budgétaire nettement plus importante pour les futurs instruments financés par la dette.

Les emprunts conjoints devraient donc continuer à faire partie des finances publiques de l’Union au cours du prochain budget à long terme. La proposition de la Commission montre qu’elle cherche à se concentrer sur les prêts à long terme, à associer plus directement le Parlement européen et à accroître sa capacité d’emprunt globale. Reste à savoir si un nombre suffisant d’États membres approuveront ces idées.

Lukas Spielberger est chercheur en sciences politiques à l’université du Luxembourg et associé principal à la CSDS, Vrije Universiteit Brussel. Depuis 2025, il dirige le projet de recherche «Greening Europe’s Public Finances» (Verdir les finances publiques de l’Europe), financé par le Fonds national de la recherche luxembourgeois.

David Howarth est professeur de sciences politiques, spécialisé dans les études sur l’Union européenne, à l’université du Luxembourg depuis 2012. Entre 2018 et 2025, il a dirigé le centre d’excellence Jean Monnet de l’université, au titre de l’initiative interdisciplinaire Robert Schuman.