Concevoir le cadre financier pluriannuel n’est pas seulement une négociation de chiffres. Il s’agit, en substance, d’une discussion sur l’avenir de l’intégration européenne, sur la mesure dans laquelle les États membres sont prêts à allouer des ressources permettant à l’UE d’atteindre des objectifs collectifs. Alors que les tensions géopolitiques s’intensifient, que la concurrence technologique s’accélère et que l’Europe cherche à renforcer sa résilience, sa compétitivité et sa sécurité, la question est de savoir si son architecture financière actuelle est capable de soutenir ses ambitions.

par Jaroslaw Pietras

L’Union européenne est censée apporter des solutions à des nouveaux problèmes comme le changement climatique, les migrations, la sécurité énergétique, les capacités de défense, la transition numérique, la recherche et l’innovation, la santé publique, la gestion des frontières extérieures et le soutien à l’Ukraine. La raison d’être d’un budget européen commun réside précisément dans la capacité à financer des activités qui procurent des avantages à tout le monde. La mise en commun des ressources réduit les doubles emplois, crée des économies d’échelle et permet à l’Europe d’obtenir des résultats qui dépassent la somme des efforts nationaux individuels. Toutefois, malgré la demande croissante d’actions collectives, le budget européen reste inchangé et remarquablement modeste. Ce déséquilibre structurel est devenu de plus en plus manifeste au cours de la dernière décennie. Ce qui soulève une question incontournable: l’Union européenne doit-elle continuer de s’appuyer sur des instruments extraordinaires chaque fois que des crises majeures surviennent, ou son budget permanent devrait-il prendre en charge ces responsabilités?

La réponse est loin d’être simple. Le budget de l’Union est différent des budgets nationaux. Il n’est pas conçu pour financer les systèmes de protection sociale, les retraites, les soins de santé, l’éducation, la culture ou la sécurité. Bien que l’UE finance des politiques communes, l’immense majorité des investissements publics, même dans ces domaines, continue d’être réalisée par les États membres. Le financement européen agit avant tout comme un catalyseur, soutenant les dépenses nationales plutôt que de les remplacer. 

La proposition pour le prochain cadre financier pluriannuel repose sur la reconnaissance du fait que l’Union européenne ne peut pas continuer d’étendre ses responsabilités tant qu’elle n’est pas en mesure d’augmenter sensiblement son budget. Par conséquent, la Commission propose de regrouper une part importante des financements au sein de plans de partenariat nationaux et régionaux intégrés. S’inspirant en partie de l’expérience de la facilité pour la reprise et la résilience, ces plans combineraient plusieurs politiques existantes dans un cadre stratégique unique convenu entre la Commission et chaque État membre. Une telle approche permettrait de simplifier la mise en œuvre, d’alléger les charges administratives, d’améliorer la coordination entre les différents domaines d’action et de réorienter plus rapidement les ressources en cas de circonstances imprévues. 

Toutefois, les caractéristiques mêmes qui rendent cette proposition attrayante pour ses auteurs expliquent également l’émergence de réserves considérables. D’une manière générale, les gouvernements se félicitent de la simplification, mais se montrent prudents face à l’extension du rôle de la Commission dans l’évaluation des réformes, le suivi des jalons et la décision de débloquer des ressources financières. Des inquiétudes encore plus vives se manifestent du côté du Parlement européen. Les députés soutiennent de longue date que le budget de l’UE doit continuer de reposer sur des politiques européennes clairement identifiables, plutôt que devenir une simple collection d’enveloppes financières nationales. Du point de vue du Parlement, l’architecture proposée risque d’affaiblir la dimension véritablement européenne des politiques communes.

Ces débats institutionnels sont particulièrement visibles dans le cas de la politique de cohésion. Jusqu’à présent, celle-ci reposait sur un principe de partenariat associant la Commission européenne, les gouvernements nationaux, les autorités régionales, les municipalités, les partenaires économiques et sociaux ainsi que les organisations de la société civile. Les régions possèdent elles-mêmes une connaissance approfondie des besoins locaux et des priorités d’investissement. Néanmoins, de nombreuses autorités régionales redoutent que leur rôle ne s’amenuise progressivement si les décisions de programmation tendent à se centraliser au niveau national. 

L’avenir de la politique agricole commune fait l’objet d’une discussion similaire. La Commission propose de maintenir un soutien financier substantiel tout en accordant aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour adapter la mise en œuvre aux réalités nationales, de nombreuses parties prenantes craignent pourtant qu’une décentralisation excessive ne compromette le caractère commun de la politique agricole elle-même. 

Derrière ces débats sectoriels se cache une question constitutionnelle plus large concernant la répartition des responsabilités au sein de l’Union européenne. La Commission doit-elle évoluer vers un exécutif stratégique gérant de grands cadres d’investissement, tandis que les États membres assument une plus grande responsabilité dans la mise en œuvre? Ou l’UE doit-elle conserver des programmes communs plus détaillés qui garantissent une plus grande uniformité dans toute l’Europe? La réponse façonnera non seulement le prochain cadre financier, mais aussi, potentiellement, le futur équilibre institutionnel au sein même de l’Union.

Jarosław Pietras est actuellement chercheur invité au Centre d’études européennes Wilfried Martens et professeur invité au Collège d’Europe de Bruges, en Belgique. Il a occupé les fonctions de directeur général au sein du Conseil de l’Union européenne de 2008 à 2020. Sa carrière professionnelle a débuté en 1980 à la faculté de sciences économiques de l’université de Varsovie, où il enseignait l’économie internationale et la politique commerciale. 

Après 1990, il a travaillé pour les gouvernements polonais successifs aux postes de secrétaire d’État au ministère des finances, de secrétaire d’État pour les affaires européennes et de chef du bureau de la commission pour l’intégration européenne.  Il a obtenu son doctorat en économie en 1986 à la faculté de sciences économiques de l’université de Varsovie. Il est également l’auteur de nombreuses publications sur l’UE et des questions commerciales. Il a été boursier de la Fondation Fulbright à l’université Duke en Caroline du Nord (États-Unis), membre du conseil d’administration du groupe de réflexion Bruegel consacré à l’économie internationale à Bruxelles, et boursier du programme ACE au Centre d’études politiques européennes (CEPS) à Bruxelles.