Le réseau de transport européen est sous tension: hausse des ambitions, baisse des budgets et lacunes persistantes aux frontières. Alors que l’Union prépare son prochain budget à long terme, la question n’est plus de savoir combien investir, mais comment investir mieux. José F. Papí, PDG d’Etelätär Innovation et auteur d’une étude du Parlement européen sur le financement des transports, explique au CESE info où les fonds de l’UE font la plus grande différence et où ils sont encore insuffisants. 

Votre étude sur les investissements dans les transports dans le nouveau CFP (Investing in Transport in the new MFF) souligne que la prochaine période couverte par le cadre financier pluriannuel (CFP) sera marquée par un fâcheux concours de circonstances: l’urgence de décarboner les transports et d’achever le réseau RTE-T à un moment où les budgets publics se resserrent et où des lacunes subsistent en matière de connectivité, en particulier aux frontières. Comment décririez-vous l’état actuel des investissements de l’UE dans les transports?

Le processus d’investissement de l’UE dans les transports est à un tournant: les bases sont solides, mais les résultats sont inégaux, et l’écart entre l’ambition politique et la mise en œuvre réelle reste trop important. Au cours de la période 2021-2027, la combinaison du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) pour les transports, des fonds de la politique de cohésion, d’InvestEU, des prêts de la Banque européenne d’investissement et des instruments temporaires de relance a permis de mobiliser des ressources substantielles, mais les résultats varient considérablement selon les États membres, les corridors et les modes de transport.

Lorsqu’il existe de solides réserves de projets, des stratégies claires de corridors RTE-T et une analyse coûts-bénéfices rigoureuse, le soutien financier de l’UE produit de bons résultats au regard des sommes investies. Toutefois, le nombre excessif de demandes en réponse aux appels à propositions au titre du MIE, les contraintes en matière de capacités administratives et la fragmentation de la gouvernance font que de nombreux projets de qualité ne sont pas financés ou subissent des retards, en particulier dans les pays de la cohésion et les régions périphériques.

En ce qui concerne la période 2028-2034, l’Union fait face à un fâcheux concours de circonstances: elle doit à la fois accélérer la décarbonation, achever le réseau central et le réseau central étendu dans le cadre du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) révisé, moderniser les axes routiers essentiels afin de garantir la sécurité et la résilience à long terme et répondre aux besoins accrus en matière de sécurité dans un contexte budgétaire plus serré, alors que des lacunes en matière de connectivité persistent aux frontières et dans les zones moins bien desservies.

L’enjeu principal n’est pas de mettre des instruments en place, mais plutôt de veiller à ce qu’ils soient cohérents, aient une bonne couverture et soient ciblés: les outils existants sont bons, mais ils doivent être mieux alignés, plus prévisibles pour les projets à long terme et plus explicitement axés sur les priorités transfrontières, environnementales et à double usage.

L’architecture budgétaire proposée pour la période 2028-2034 est très différente de celle du passé, puisqu’elle repose sur un MIE élargi, sur des volets «transports» dans le cadre du nouveau Fonds européen pour la compétitivité (FEC) et sur une refonte des fonds de cohésion dans le cadre des plans de partenariat national et régional. Selon vous, cette nouvelle combinaison d’instruments offre-t-elle un meilleur moyen de coordonner la recherche, l’innovation et le déploiement?

L’architecture proposée est susceptible de mieux coordonner la recherche, l’innovation et le déploiement, mais uniquement si la division du travail est explicitée et soutenue par des cadres de performance concrets. Un MIE élargi pour les transports devra constituer l’épine dorsale de l’UE pour le RTE-T transfrontalier, les principaux nœuds, les carburants de substitution et les infrastructures à double usage, tandis que les fonds de cohésion dans le cadre des plans de partenariat national et régional sont destinés à soutenir les liaisons régionales, la mobilité urbaine et les connexions du dernier kilomètre, en particulier dans les régions moins développées.

Le FEC et le successeur d’Horizon Europe peuvent créer un parcours allant de l’innovation au déploiement, grâce à des appels à propositions axés sur les missions et des projets pilotes à grande échelle alimentant des réserves d’investissement abouties et pouvant ensuite être déployés le long des corridors du RTE-T, avec le soutien du MIE, des fonds de cohésion et du FEC.

Dans la pratique, cela ne fonctionnera que si plusieurs garanties sont en place. Premièrement, la répartition des tâches entre les instruments doit être plus claire: le MIE devrait se concentrer sur les projets transfrontaliers ou à double usage qui, sans cela, auraient peu de chances de voir le jour, les fonds de cohésion devraient être consacrés à l’accessibilité et à la modernisation des infrastructures, et le FEC devrait être axé sur les capacités industrielles et les infrastructures de soutien.

Deuxièmement, une programmation coordonnée — y compris des feuilles de route communes pour les corridors numériques et à émissions nulles, des programmes de travail conjoints et des appels harmonisés — doit combler le fossé traditionnel entre la recherche et l’innovation d’une part, et le déploiement de l’autre.

Troisièmement, des indicateurs axés sur les résultats et spécifiques aux transports devraient compléter le règlement horizontal sur la performance afin que dans l’ensemble des instruments, les décisions de financement reposent sur des progrès mesurables en ce qui concerne l’achèvement du RTE-T, la décarbonation, la sécurité et la résilience, plutôt que sur la seule capacité d’absorption.

Votre étude met en garde contre le risque de dilution des priorités de transport dans le cadre de dotations financières plus larges, ce qui aurait une incidence sur les progrès en matière de décarbonation et de sécurité. Vous mettez en évidence trois domaines dans lesquels l’intervention au niveau de l’UE est capitale: les liaisons transfrontalières, les infrastructures pour carburants de substitution et les projets à double usage. Si l’UE doit établir des priorités, quelle est celle qui est actuellement la plus négligée et pourquoi est-il essentiel de la maintenir en tant que domaine prioritaire distinct plutôt que de l’intégrer dans des financements régionaux généraux?

Ces trois domaines nécessitent une intervention au niveau de l’UE, mais les plus négligés sur le plan structurel restent les tronçons transfrontaliers et les chaînons manquants du RTE-T, en particulier pour les liaisons entre les régions moins développées et aux frontières extérieures. Ces projets présentent une forte valeur ajoutée pour l’Europe et des rendements socio-économiques élevés, mais ils sont exigeants sur les plans politique et administratif, impliquent de longs délais de mise en œuvre et des dépassements de coûts et sont souvent les premiers à être retardés sous la pression budgétaire des États. En l’absence d’un budget spécifique et suffisamment important au niveau de l’UE et d’une gouvernance claire des corridors, les États membres risquent de se concentrer sur des segments purement nationaux et des lacunes physiques et en matière d’interopérabilité pourraient persister aux frontières, ce qui compromettrait la décarbonation, la cohésion et la sécurité.

En outre, compte tenu des coûts initiaux élevés et des rendements financiers incertains à court terme, le marché ne permet pas à lui seul de mettre en place les infrastructures pour carburants de substitution et les systèmes numériques nécessaires (tels que le système européen de gestion du trafic ferroviaire et les réseaux avancés de gestion du trafic et de recharge conformes au règlement sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs). À cet égard, des subventions de l’UE modestes mais bien ciblées et des financements mixtes pourraient débloquer d’importants investissements privés et garantir un développement cohérent des réseaux.

Les projets à double usage gagnent en visibilité politique, mais risquent toujours d’être traités comme un domaine de niche. Ils doivent rester une priorité distincte pour faire en sorte que les investissements dans la mobilité militaire apportent systématiquement des avantages sensibles aux civils. Si ces domaines sont absorbés dans des dotations régionales plus larges ou des fonds industriels horizontaux, les projets à court terme pertinents au niveau national sont susceptibles d’évincer les investissements transfrontières, écologiques et essentiels pour la sécurité, dont les avantages ne sont pas aussi évidents, mais qui sont indispensables pour un espace européen des transports véritablement intégré et sûr.

Si vous pouviez formuler une recommandation finale à l’intention des négociateurs afin de veiller à ce que le prochain CFP permette la mise en place d’un réseau de transport véritablement résilient et vert, quelle serait-elle?

Si je devais formuler une seule recommandation, ce serait de convenir d’un budget nettement plus élevé pour le MIE, clairement réservé au financement des transports, explicitement prévu pour un ensemble limité de projets à fort impact, transfrontaliers, axés sur les carburants de substitution et la sécurité et à double usage, intégré dans un cadre de gouvernance transparent et fondé sur les performances au niveau des corridors. Concentrer les rares subventions accordées au niveau de l’UE sur des projets présentant une valeur ajoutée manifeste pour l’Europe — sur la base de solides analyses coûts-bénéfices et d’étapes bien définies — permettrait d’optimiser l’utilisation des ressources et d’envoyer un signal fort et prévisible aux autorités nationales, aux investisseurs et à l’industrie.

À cette fin, le MIE élargi devrait être complété par les volets des instruments de cohésion et de compétitivité qui sont pertinents pour les transports, assortis de garanties telles que des quotas minimaux pour les transports ou des conditionnalités dans les plans de partenariat national et régional, un parcours allant de l’innovation au déploiement dans le cadre du successeur d’Horizon Europe et du Fonds européen pour la compétitivité, ainsi que des indicateurs spécifiques aux transports pour orienter la flexibilité et les examens à mi-parcours. Le prochain CFP pourrait ainsi réagir aux chocs et aux nouvelles priorités sans perdre de vue son objectif à long terme: achever un réseau de transport résilient, vert et véritablement européen sur lequel les particuliers et les entreprises peuvent compter.

José F. Papí est le PDG de l’entreprise technologique estonienne Etelätär Innovation et le président de l’Alliance pour les transports intelligents, une plateforme installée à Bruxelles œuvrant à l’innovation dans les infrastructures de transport. Fort de plus de trente années d’expérience dans le domaine de la politique européenne et internationale des transports, il a travaillé avec des institutions de l’UE, des agences gouvernementales et l’industrie à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies de mobilité. Il est l’auteur de l’étude du Parlement européen intitulée Investing in Transport in the new MFF, commandée par la commission des transports et du tourisme, qui évalue la manière dont le budget de l’Union pour la période 2028-2034 peut générer des investissements de grande valeur, verts et résilients dans les transports. Les opinions exprimées lors de cet entretien n’engagent que leur auteur et ne doivent pas être considérées comme représentatives de la position officielle du Parlement européen.