Un accès effectif à la justice en matière d’environnement est indispensable pour concrétiser le pacte vert pour l’Europe, d’après le CESE

This page is also available in

L’Union européenne a beau être partie à la convention d’Aarhus depuis 2005, elle ne se conforme pas encore pleinement à ses dispositions relatives à l’«accès à la justice». Dans son avis adopté le 27 janvier dernier, le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition de la Commission de réviser le règlement Aarhus de l’UE, et salue cette avancée qui permettra d’améliorer l’accès des citoyens et des ONG aux procédures de contrôle administratif et juridictionnel sur les questions environnementales. La Commission ne va toutefois pas assez loin. Les organisations de la société civile (OSC) demandent à l’Union européenne de mettre en place des mécanismes de contrôle plus solides pour appliquer effectivement la convention d’Aarhus et concrétiser le pacte vert pour l’Europe.

La convention d’Aarhus: un outil essentiel en matière de démocratie environnementale

Le CESE a souligné à plusieurs reprises l’importance que revêt la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. Il s’agit de l’unique instrument international juridiquement contraignant qui accorde au public (particuliers et associations) des droits étendus et précis en ce qui concerne les questions environnementales. C’est donc un outil essentiel de la démocratie environnementale.

La convention repose en particulier sur trois piliers:

  • le droit de savoir, c’est-à-dire d’obtenir des informations environnementales détenues par les autorités publiques («accès à l’information»);
  • le droit de prendre part à la prise de décisions liées à l’environnement («participation du public au processus décisionnel»);
  • le droit de former un recours devant une instance juridictionnelle pour faire appliquer les droits à l’information et à la participation ou contester des décisions publiques portant atteinte au droit de l’environnement («accès à la justice»).

L’importance qu’attache la convention à la protection de l’environnement et des droits de l’homme, ainsi qu’à la participation du public, constitue un puissant levier pour demander des comptes aux gouvernements quant aux efforts qu’ils déploient pour relever les défis aux dimensions multiples que notre monde doit aujourd’hui affronter, parmi lesquels le changement climatique, la perte de biodiversité et la pollution de l’air et de l’eau.

La proposition de la Commission visant à améliorer l’accès à la justice ne va pas suffisamment loin

L’Union européenne est partie à la convention d’Aarhus, et le règlement du même nom, adopté en 2006, contribue à la mise en œuvre des obligations que la convention impose aux institutions et organes de l’UE.

La proposition de la Commission de renforcer le mécanisme de réexamen interne prévu par le règlement Aarhus de l’UE marque donc une avancée majeure dans l’amélioration de l’accès à la justice en matière d’environnement, condition essentielle pour réaliser les objectifs définis dans la convention d’Aarhus et le pacte vert pour l’Europe.

D’une manière générale, le CESE se dit favorable aux modifications proposées par la Commission, lesquelles visent à améliorer les possibilités dont disposent les ONG environnementales de demander aux institutions de l’UE de réexaminer des actes qu’elles jugent potentiellement contraires au droit de l’Union en matière d’environnement.

Cependant, le CESE a décelé dans la proposition des lacunes dont les institutions pourraient tirer parti pour échapper à leurs responsabilités.

La proposition de la Commission constitue certes un progrès majeur sur la voie de l’amélioration de l’accès à la justice en matière d’environnement, mais elle ne suffit pas, a déclaré Arnaud Schwartz, rapporteur du CESE. Les organisations de la société civile demandent à l’Union européenne de mettre en place des mécanismes de contrôle solides. Les citoyens et les ONG devraient pouvoir demander des comptes aux institutions de l’UE et aux États membres si et quand ceux-ci se montrent défaillants en matière d’environnement et de protection de la santé.

À titre d’exemple, le CESE n’approuve pas la proposition de la Commission d’exclure les actes de l’UE qui comportent des «mesures d’exécution nationales», car le risque est bien réel de voir cette exclusion réduire le texte de la Commission à néant ou le vider de sa substance. Le Comité redoute également que le fait de permettre aux OSC de demander un réexamen uniquement quand les mesures d’exécution ont été adoptées n’empêche de soumettre à un tel réexamen de nombreux actes et omissions de l’UE, si ce n’est la plupart d’entre eux.

Si la proposition n’est pas améliorée, il sera toujours impossible de remettre en question nombre de décisions, même si elles portent clairement atteinte au droit de l’environnement, a ajouté M. Schwartz.

Le CESE invite en outre la Commission à faciliter l’accès à la justice pour toutes les organisations de la société civile. Isabel Caño Aguilar, corapporteure du CESE, a souligné en particulier que les partenaires sociaux sont des acteurs essentiels dans le domaine de l’environnement, et qu’ils devraient être expressément reconnus comme tels pour ce qui concerne l’accès à la justice.

Si l’on veut faire en sorte que le contrôle juridictionnel soit accessible en pratique, il faut épargner aux organisations de la société civile tout surcroît de charges telles que des coûts supplémentaires ou les excès de bureaucratie, a-t-elle conclu.

Informations contextuelles

Le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus estime que l’Union européenne ne se conforme pas encore pleinement à ses dispositions en matière d’«accès à la justice». Pourquoi?

Selon ledit comité, le règlement Aarhus fait obstacle à la mise en œuvre adéquate de l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention d’Aarhus.

Il ressort clairement du libellé de l’article 9, paragraphe 3, de la convention que son champ d’application couvre les «actes ou omissions» sans restrictions, à l’exception des décisions adoptées dans le cadre de la capacité législative et judiciaire des autorités publiques. Cela signifie que chaque décision prise par une institution en sa capacité administrative doit faire l’objet d’un examen.

Néanmoins, selon l’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), l’article 10 du règlement ne prévoit la possibilité de recourir à la procédure de réexamen interne que pour les actes de portée individuelle. Sachant que les actes adoptés dans le domaine de l’environnement présentent, pour la plupart, une portée générale, cette interprétation restreint démesurément le champ d’application de la convention.

En vertu de ce critère selon lequel les personnes doivent être concernées directement et individuellement, seuls les destinataires d’une décision sont en mesure de la contester:

«Les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire.»

Messages clés formulés dans des avis connexes du CESE

NAT/716 – Accès à la justice au niveau national en rapport avec les mesures d’application du droit environnemental de l’UE (communication)

Pour avoir un réel effet, cette communication devra être accompagnée par des programmes d’éducation et de formation au niveau des États membres à l’intention du public visé, notamment les instances de recours judiciaires et administratives et les citoyens.

Il est nécessaire de définir et de tenir à jour une évaluation de référence indépendante, objective, complète et actualisée, qui reflète à la fois l’évolution positive et les difficultés de l’accès à la justice au niveau des États membres, ainsi que tous les éléments de l’article 9 de la convention d’Aarhus.

NAT/730 – Actions destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale (communication)

Le CESE s’associe en outre à la Commission pour souligner que les manquements actuels sapent la confiance des citoyens à l’égard de l’efficacité de la législation de l’UE, et demande aux États membres et à la Commission de mobiliser d’importants financements destinés à l’embauche de personnel supplémentaire, afin de contrôler la mise en œuvre de la gouvernance et de la législation environnementales.

Il demande, en outre, que soit traitée la question du coût de cet accès à la justice pour la société civile.

NAT/759 – Un rôle plus constructif pour la société civile dans la mise en œuvre du droit de l’environnement (avis exploratoire à la demande de la Commission européenne)

Le CESE renvoie à un précédent avis et invite une fois encore la Commission à œuvrer à améliorer l’accès de la société civile à la justice, par exemple en accordant le droit aux OSC de saisir la Cour de justice de l’Union européenne et en s’assurant qu’il existe des juges et des procureurs spécialisés aux échelons européen, national et local.

Afin d’améliorer l’accès à la justice, le CESE estime également que les citoyens devraient pouvoir s’adresser directement à la Cour de justice de l’Union européenne, comme c’est le cas pour la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), lorsque la transposition du droit de l’Union dans la législation nationale est en jeu et que les voies de recours nationales ont été épuisées.

Les procédures judiciaires étant souvent excessivement longues, le CESE demande à la Commission de réfléchir à la mise en place d’une injonction en matière d’environnement pour les questions autres que les situations d’urgence, à laquelle les États membres devraient obtempérer et qui prévoirait la suspension des travaux dans l’attente d’une décision du Tribunal de première instance en cas de préjudice immédiat pour l’environnement.

Le CESE demande également à la Commission de créer un mécanisme approprié de sorte que les amendes payées pour dommages causés à l’environnement soient investies dans des actions visant à soutenir la protection de celui-ci.

See also