Nouveau pacte de l’UE sur la migration et l’asile : une occasion manquée de prendre un nouveau départ pourtant nécessaire

Le nouveau pacte de l’UE sur la migration et l’asile a été vivement critiqué lors d’une conférence de haut niveau organisée par le Comité économique et social européen. Des représentants de la société civile, de groupes de réflexion et du Parlement européen ont estimé que le nouveau pacte ne permet pas d’apporter les changements nécessaires pour créer un véritable système européen commun en matière de migration et d’asile.

 e 26 novembre, plusieurs parties prenantes, dont la Commission européenne, le Parlement et leConseil, des groupes de réflexions, des partenaires sociaux et des organisations de la société civile, ont participé à une audience virtuelle sur le nouveau pacte sur la migration et l’asile. La conférence, organisée par la section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté» (SOC) du CESE, était l’occasion d’examiner si le nouveau pacte apporte le changement systémique nécessaire pour sortir de l’impasse actuelle et élaborer une politique de l’UE en matière de migration et d’asile qui soit durable, rationnelle et fondée sur les droits.

Les critiques des différents intervenants portaient principalement sur trois aspects: la voie législative choisie, qui repose sur l’intergouvernementalisme et permet de lancer les négociations avant la soumission d’une proposition législative par la Commission; la conception dualiste des migrants, tour à tour perçus comme de véritables réfugiés ou comme des individus en situation irrégulière expulsables; et le nouveau mécanisme de parrainage en matière de retour, qui permet aux États membres d’être solidaires en assurant des procédures de retour pour le compte d’autres pays.

Les membres du groupe d’étude du CESE chargé de cette initiative ont regretté que ce nouveau pacte consacre la plupart de ses propositions à la gestion des frontières extérieures, sans accorder l’attention qui s’impose aux voies régulières d’immigration, aux voies d’accès sûres pour l’asile ou à l’inclusion et à l’intégration des ressortissants de pays tiers dans l’UE. Nous sommes quelque peu déçus par le contenu de ce pacte, a déclaré José Antonio Moreno Díaz, rapporteur de l’avis du CESE sur le nouveau pacte sur la migration et l’asile. Nous attendons un pacte plus ambitieux et constructif, qui soit plus réaliste du point de vue des droits de l’homme.

Position des colégislateurs

William Sleath, directeur de l’unité «Citoyens, santé, migration et union de la sécurité» au secrétariat général de la Commission européenne, a présenté en détail les quatre piliers du plan de la Commission, qui peuvent être résumés comme suit:

• des procédures plus efficaces et plus rapides, y compris un filtrage préalable à l’entrée qui assure l’identification de toutes les personnes traversant les frontières extérieures de l’UE;
• un partage équitable des responsabilités et un mécanisme de solidarité entre les États membres, avec un système de contributions flexibles;
• des partenariats sur mesure et mutuellement bénéfiques avec les pays tiers;
• un système européen commun de retour, qui donne davantage de poids au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, et prévoit la nomination d’un coordinateur chargé des retours.

Ralf Lesser, de l’unité «Droit et procédure d’asile» du ministère fédéral allemand de l’intérieur, a indiqué que le reste de la présidence allemande du Conseil de l’UE serait mis à profit pour faire avancer les négociations sur le pacte. Des différences subsistent entre les États membres autour de certains éléments essentiels du pacte. Plusieurs d’entre eux ont salué le nouveau concept de «parrainage en matière de retour», mais de nombreuses questions demeurent quant à sa mise en œuvre pratique. Certains pays de l’UE continuent de rejeter l’idée d’une relocalisation obligatoire. La présidence allemande est favorable à l’idée de moderniser le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) afin d’en faire une agence pour l’asile.

Juan Fernando López Aguilar, président de la commission LIBE du Parlement européen, a promis que le Parlement ferait tout son possible pour «relever le niveau» de cet ensemble de mesures. Pour l’instant, il n’a du pacte que le nom, a-t-il fait remarquer. Pour devenir un véritable pacte, il doit être approuvé par le Parlement européen. Il s’est montré particulièrement critique envers l’obsession de la Commission concernant le renforcement des contrôles aux frontières et les retours, et a déploré le compromis sur la solidarité flexible, qui permet aux États membres d’assumer la responsabilité du retour de migrants arrivés dans d’autres États membres. Nous plaidons pour une approche globale, a-t-il ajouté, et non une approche dont la priorité est de renvoyer les migrants dans leur pays d’origine. En conclusion, il a préconisé un changement de discours: la migration pourrait être un atout, contribuant à rendre la société européenne plus verte, nos systèmes de sécurité sociale plus durables, et l’Europe plus diverse.

Conclusions des groupes de réflexion

Sergio Carrera, responsable du programme «Justice et affaires intérieures» au Centre d’études de la politique européenne (CEPS) et professeur au Centre européen des politiques migratoires (CEPM) et à l’Institut universitaire européen (IUE), a donné le ton de la critique générale du pacte. Trois grandes conclusions ressortent de ses recherches:

• l’accent mis sur la vitesse de localisation et la déterritorialisation: le mécanisme de filtrage préalable à l’entrée supposerait que les migrants seraient considérés et traités comme s’ils n’avaient jamais mis les pieds sur le territoire de l’Union, ce qui entraînerait un recours accru à la détention;
• la solidarité entre les États serait asymétrique, le pacte permettant une certaine souplesse;
• le pacte favorise une approche intergouvernementale, dans un domaine qui relève de la compétence de l’UE.

Qui sont les acteurs de ce pacte? a-t-il demandé. Il est trompeur de parler de pacte, car il ne s’agit pas d’un accord conclu entre différentes parties. Il s’agit simplement du programme politique de la Commission pour les prochaines années. Si l’on se réfère aux traités, aucune décision ne devrait être prise avant que la Commission n’ait présenté des actes juridiques.

Olivia Sundberg Diez et Alberto Horst-Neidhardt, analystes politiques au European Policy Centre, ont exprimé leur forte désapprobation à l’égard du mécanisme de parrainage en matière de retour, soulignant également que des procédures plus rapides pourraient porter atteinte au droit international en matière d’asile.

Les besoins de la société civile organisée

Robert Plummer, conseiller principal au département des affaires sociales de BusinessEurope, a souligné que les travailleurs saisonniers des pays tiers sont très appréciés et nécessaires pour les employeurs de l’Union européenne. Par ailleurs, tous les secteurs ont besoin de migrants qualifiés, à tous les niveaux. Il a également insisté sur la nécessité d’améliorer les voies légales de migration économique: Il serait très judicieux de conclure les négociations relatives à la directive "carte bleue". Selon lui, les mesures relatives aux partenariats destinés à attirer les talents proposées dans le pacte sont intéressantes et méritent d’être examinées plus avant.

D’après la Confédération européenne des syndicats (CES), au lieu de permettre un «nouveau départ» dans la gestion des migrations, le pacte perpétue l’approche précédente axée sur la sécurité, en mettant fortement l’accent sur le contrôle des frontières, la dissuasion, la détention et les expulsions. Il ne laisse que très peu de place à la migration régulière; à ce sujet, les propositions continuent d’être reportées. Mercedes Miletti, conseillère de la CES, a condamné le fort accent mis sur la détention et les expulsions dans le pacte, ainsi que l’absence de référence au pacte mondial pour les migrations. Concernant la migration de main-d’œuvre, elle a déclaré: Nous ne pouvons fermer les yeux devant le nombre de travailleurs sans papiers qui assurent des fonctions essentielles, en première ligne face à la pandémie de COVID-19. Nous devons être capables de trouver une solution.

Catherine Woollard, directrice du Conseil européen sur les réfugiés et les exilés, a fait valoir que l’approche positive consistant à faire fonctionner l’asile en Europe n’a pas été adoptée. Le nouvel ensemble de propositions abaisserait les normes en matière de protection, sans rendre le système plus efficace. Dans le même temps, elle a attiré l’attention sur deux éléments positifs: le maintien de la rhétorique optimiste sur l’asile et la migration, notamment de la part du commissaire Johansson, qui tranche de manière appréciable avec l’approche de la précédente Commission; et l’accent accru mis sur l’accès à l’asile et la lutte contre les violations aux frontières. Nous prions instamment la Commission de continuer sur cette voie, a-t-elle ajouté.

Contexte

Le 23 septembre 2020, la Commission européenne a présenté le nouveau pacte sur la migration et l’asile. Il s’agit d’un programme de travail qui s’articule autour de trois axes principaux: renforcer la coopération avec les pays tiers d’origine et de transit afin d’améliorer la gestion des migrations; améliorer la gestion des frontières extérieures, intensifier la coopération technique et les mécanismes d’identification, et corriger et moderniser les procédures afin d’assurer une plus grande clarté dans la répartition des responsabilités; et mettre en place un nouveau mécanisme de solidarité constante.

Après avoir établi un groupe d’étude et organisé cette audience, le Comité économique et social européen procédera au vote sur son avis lors de sa session plénière des 28 et 29 janvier 2021.