L’instrument SURE de la Commission s’est avéré exceptionnel pour sauver des emplois et promouvoir la stabilité sociale dans l’Union

This page is also available in

Développé dans l’urgence pour atténuer la gravité des répercussions attendues de la pandémie sur les entreprises et les travailleurs, SURE a aidé les États membres à protéger l’emploi et à maintenir les économies européennes à flot. Une évaluation de cet instrument est actuellement en cours, la question débattue étant celle de la pérennisation éventuelle de SURE en tant que système de protection ad hoc visant à prévenir les pertes d’emplois et à fournir une aide au revenu lors de futures crises.

Il est ressorti d’une audition organisée par le CESE que l’instrument financier SURE, lancé par la Commission européenne au début de la pandémie de COVID-19 pour aider les États membres à atténuer les risques de chômage en situation d’urgence, a aidé à ce jour entre 25 et 30 millions d’Européens, dont 5 millions d’indépendants, et qu’il a eu une incidence notable sur la préservation de l’emploi.

Mis en place en tant qu’instrument d’urgence justifié par des événements exceptionnels au titre de l’article 122 du TFUE et assorti d’une clause de temporisation prévoyant son expiration le 31 décembre 2022, SURE a été doté d’une enveloppe plafonnée à 100 milliards d’EUR. Depuis octobre 2020, près de 90 milliards d’EUR ont été versés à 19 pays ayant demandé des prêts SURE; les marchés financiers ont réagi favorablement et le niveau d’intérêt a été dix fois plus élevé que prévu.

Sur la base d’un système de prêts et de prêts adossés, liés à une obligation de mettre en place des dispositifs de chômage partiel et des mesures similaires visant à préserver l’emploi et les revenus, SURE donne aux États membres la pleine maîtrise de ces régimes visant à garantir toute une série de prestations.

En soutenant ces mesures, SURE a contribué à limiter la hausse du chômage dans l’UE, à protéger les emplois et les entreprises, et à préserver les compétences, comme l’a révélé l’audition du CESE.

Cette audition avait pour but de recueillir des contributions de chercheurs, de parties prenantes et d’organisations de la société civile dans le cadre d’un avis que le CESE prévoit d’élaborer sur «Des mesures d’urgence pour soutenir l’emploi et les revenus durant la crise pandémique». Les résultats de l’avis nourriront l’évaluation de SURE qui sera menée par la Commission.

L’audition a également porté sur la possibilité de conserver ou de développer un tel instrument à l’avenir afin de prévenir les pertes d’emplois dans de futures situations d’urgence.

Ouvrant l’audition, la rapporteure de l’avis du CESE, Cinzia Del Rio a déclaré: La crise sanitaire a été rapide et inattendue et ses conséquences économiques, mais aussi sociales, ont été considérables. SURE est un instrument qui a soutenu et couvert les coûts extraordinaires supportés par les États membres pendant cette période exceptionnelle. Il s’est avéré important pour promouvoir la stabilité sociale.

La Commission a lancé SURE peu après les premiers confinements en mars 2020, et ses propositions législatives ont été adoptées par le Conseil et sont entrées en vigueur six mois plus tard. L’instrument a été soutenu par tous les États membres, y compris ceux qui n’en bénéficient pas, qui ont tous fourni volontairement des garanties.

L’un des principaux enseignements à tirer est que SURE a démontré la capacité de l’Union à agir très rapidement et en temps utile, dans un esprit de solidarité, a déclaré Gilles Mourre, chef d’unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission, qui a présenté, avec Isabel Junto, les travaux de la Commission dans ce domaine.

SURE s’est également révélé très populaire parmi les États membres de l’UE et sur les marchés financiers et s’est avéré très efficace, avec des résultats impressionnants. C’était sans aucun doute la bonne réponse à cette crise, l’UE faisant office de deuxième ligne de défense pour aider les États membres à aider leurs citoyens, a déclaré M. Mourre.

Les États membres ont été autorisés à demander une aide complémentaire et la deuxième vague de demandes a été traitée en deux mois seulement au cours du premier semestre de 2021. M. Mourre a ajouté qu’il restait environ 6 milliards d’euros pouvant être utilisés dans un avenir proche comme assurance contre d’éventuels «ratés» économiques.

Selon lui, les raisons possibles d’un tel intérêt pour SURE sont notamment le niveau élevé de crédibilité financière de l’Union, qui s’est répercuté sur les États membres grâce aux prêts adossés, et le fait que l’émission de dette de l’UE soit assortie d’un objectif social clair et d’une logique économique forte.

Si certains craignaient que l’octroi d’un tel prêt ne stigmatise les pays bénéficiaires sur les marchés financiers en raison de leur prétendue faiblesse, cela n’a pas été le cas puisque la conditionnalité ciblée et la forte adhésion des États membres aux dispositifs proposés avec l’aide de SURE, associées à l’augmentation massive des dépenses, ont limité l’effet de stigmatisation.

Tous les participants à l’audition ont évalué favorablement la contribution de SURE à la mise en place de mesures nationales visant à prévenir d’importantes pertes d’emplois.

Le plus remarquable est que la hausse du chômage n’a nulle part été aussi importante que ce à quoi on aurait pu s’attendre compte tenu de la baisse du PIB, a déclaré Tina Weber, chercheuse à Eurofound, ajoutant que même si les mesures d’urgence prises à ce jour n’ont pas encore été évaluées, on peut affirmer, sans trop s’avancer, que leur large éventail a contribué à limiter l’incidence de la crise sur l’emploi et les revenus.

L’UE s’en tire nettement mieux que les États-Unis, qui n’ont pas mis en œuvre de dispositifs de chômage partiel ou de mesures similaires. Ceux-ci ont enregistré une hausse beaucoup plus importante du chômage et un recul plus marqué de l’emploi aux deuxième et troisième trimestres de 2020.

Selon les simulations de l’OCDE, les prestations de chômage partiel font baisser de 10 points de pourcentage le nombre d’emplois menacés, le taux étant de 22 %. Selon Mme Weber, une enquête d’Eurofound montre que les personnes bénéficiant de ces régimes sont moins susceptibles d’être confrontées à des difficultés financières et expriment une plus grande confiance à l’égard de leurs gouvernements.

Toutefois, le nombre d’heures de travail a diminué d’environ 14 % au deuxième trimestre 2020 et d’environ 5 % au quatrième, par rapport à la même période de l’année précédente, les jeunes ayant un peu plus de chances d’être salariés tout en restant inactifs. Au deuxième trimestre 2020, les sorties de l’emploi vers l’inactivité ont été plus nombreuses que celles vers le chômage. Parmi toutes les mesures, c’est le télétravail qui a le plus protégé l’emploi.

Le manque de protection des travailleurs intérimaires, principalement des jeunes et des femmes, reste très préoccupant car, malgré une augmentation de leur couverture par les mesures de chômage partiel, ils ont représenté environ 75 % des effectifs réduits pendant la crise. Une innovation importante a été l’aide au revenu pour les travailleurs indépendants, avec l’introduction de nombreux régimes d’aide, mais l’accès y reste limité en raison de critères d’admissibilité stricts, notamment en ce qui concerne la diminution des revenus, qui devaient être proches du salaire minimum.

La formation est une autre source de préoccupation et il est clairement nécessaire de mettre les bouchées doubles dans ce domaine, étant donné que de nombreux travailleurs n’ont pas pu se former pendant la crise. Les mesures de soutien aux dispositifs de chômage partiel devraient être liées à des politiques actives du marché du travail, telles que la promotion de la reconversion et du perfectionnement professionnels.

Dans l’ensemble de l’UE, 35 % des mesures visaient à aider les entreprises à rester à flot, 20 % étaient destinées à protéger les revenus et 13 % étaient axées sur la protection de l’emploi. Toutefois, la mise en œuvre des dispositifs de chômage partiel diffère considérablement d’un État membre de l’UE à l’autre. De tels dispositifs existent dans tous les pays, mais sont organisés de manière très différente en ce qui concerne l’admissibilité, les taux de remplacement proposés, la durée et les modalités de financement.

À titre d’exemple, plus d’1,5 million de travailleurs espagnols ont eu accès à des prestations en partie financées par l’instrument SURE, et les régimes de maintien de l’emploi ont contribué sensiblement à la reprise, a déclaré Raymond Torres, membre du Comité économique et social espagnol.

Ce régime a été conçu de manière à maintenir les incitations au travail, ce qui a permis à de nombreuses personnes employées dans le cadre de programmes de maintien à l’emploi de reprendre le travail lorsque cela a de nouveau été possible. Toutefois, un groupe important n’était pas suffisamment couvert: les travailleurs temporaires occupant un emploi précaire.

Quant à la possibilité de disposer d’un mécanisme de soutien à l’emploi pour les crises futures, l’option privilégiée serait de faire de SURE un instrument permanent associé à un régime européen de réassurance chômage en tant que stabilisateur budgétaire automatique, a déclaré Francesco Corti, chercheur au Centre d’études de la politique européenne (CEPS).

Un régime européen de réassurance chômage est un mécanisme institutionnel supranational de stabilisation automatique, qui prévoit des transferts budgétaires temporaires vers les États membres confrontés à une hausse soudaine de leur taux de chômage.

SURE expire l’année prochaine et nous ne disposerons pas d’un instrument pour protéger l’emploi en cas de récession économique, a souligné M. Corti, ajoutant que pour faire de SURE un outil permanent, la gouvernance actuelle devrait être maintenue et la base juridique modifiée.

Avec SURE, le risque d’aléa moral est très limité car il repose sur des prêts et non sur des subventions, et la date d’échéance est si éloignée que le risque de non-remboursement est très faible. SURE ne porte pas atteinte au rôle des partenaires sociaux, étant donné qu’il n’intervient pas dans les programmes nationaux pour l’emploi.

Toutefois, sa principale limitation réside dans sa nature temporaire et dans le fait que le soutien financier des États membre est laissé à la discrétion de la Commission, sans critères clairs pour la répartition ou en ce qui concerne les caractéristiques des obligations à émettre. M. Corti a souligné que ces lacunes ainsi que d’autres écueils de l’instrument, qui s’expliquent en partie par le fait qu’il a dû être mis en place très rapidement, pourraient être facilement réglés à l’avenir.

Ignacio Doreste, conseiller à la CES, partageait l’avis de M. Corti et a déclaré qu’en s’appuyant sur l’expérience positive de SURE, l’UE devrait proposer des stabilisateurs automatiques européens, tels que le régime européen de réassurance chômage, afin de soutenir les pays confrontés à des chocs asymétriques.

L’Europe devrait éviter de répéter les erreurs du passé et ne pas revenir à un discours d’assainissement budgétaire, assorti de mesures d’austérité sévères et d’un programme de déréglementation, qui affaibliraient la reprise économique, a déclaré M. Doreste, ajoutant que selon la CES, le pacte de stabilité et de croissance devrait être révisé afin de revoir le discours d’austérité. Les aspects sociaux, économiques et environnementaux devraient être placés sur un pied d’égalité.

Qualifiant SURE d’instrument très opportun, bien adapté aux circonstances difficiles et ciblant les besoins des entreprises, Maxime Cerutti, de Business Europe, a qualifié son incidence sur la préservation de l’emploi de «remarquable».

Les États membres ont clairement la main et SURE est une ressource supplémentaire, a déclaré M. Cerutti, en mettant l’accent sur l’incitation des personnes inactives à trouver un emploi.

La croissance de l’emploi est la seule manière dont nous pourrons maintenir la protection et les prestations sociales, a-t-il déclaré, insistant également sur la reconversion en tant que facteur important pour la transition d’un emploi à un autre et sur le rôle des services privés de l’emploi dans la promotion de la création d’emplois et de la participation à l’emploi.

En conclusion de l’audition, Mme Del Rio a déclaré: SURE s’est avéré être un filet de sécurité adéquat, un système apportant une certaine sécurité aux États membres et une certaine stabilité sociale à la zone euro. Il sera bénéfique à la zone euro au moment de la reprise et renforcera la cohésion.

Elle a toutefois ajouté que des données précises sur les secteurs qui ont bénéficié de SURE font toujours défaut et son incidence sur les 19 pays qui l’utilisent n’a toujours pas été évaluée en détail. Ces informations seront essentielles pour examiner de manière plus approfondie la possibilité de faire de SURE un mécanisme de stabilisation permanent. Le futur avis du CESE apportera également une contribution supplémentaire à la réalisation de cette évaluation politique importante.