Si le nombre d’Européens qui ne sont pas en mesure de chauffer leur logement a diminué, des obstacles structurels plus profonds, tels que la lenteur des rénovations, le caractère disparate des politiques et l’inégalité d’accès au soutien financier, continuent de laisser des millions de personnes exposées au risque de précarité. Des initiatives juridiques et politiques ambitieuses, comme l’affectation obligatoire de fonds pour aider les personnes en situation de précarité énergétique, sont déjà en place. Pourtant, selon Samuele Livraghi, expert en politique énergétique à l’Institut pour la politique européenne en matière d’énergie et de climat (IEECP), l’épreuve de vérité consiste à traduire cette ambition politique en actions significatives, en veillant à ce que le soutien parvienne à ceux qui en ont le plus besoin.

Par Samuele Livraghi, IEECP

À première vue, il peut sembler que les derniers chiffres d’Eurostat sur la précarité énergétique dans l’UE indiquent certains progrès: en 2024, 9,2 % des citoyens de l’Union n’étaient pas en mesure de chauffer correctement leur logement, contre 10,6 % en 2023. Toutefois, ces progrès manifestes masquent des vulnérabilités persistantes au-delà de cet indicateur limité. En 2024, les effets combinés d’une baisse des prix de l’énergie, d’une modération de la demande, de campagnes d’information et de sensibilisation, d’actions de terrain et de divers investissements en faveur de l’efficacité énergétique ont contribué à réduire les chiffres globaux.

Toutefois, des obstacles structurels plus profonds subsistent, notamment la lenteur des taux de rénovation des bâtiments (inférieurs à 1 %), la fragmentation de la mise en œuvre des politiques et l’accès inégal aux possibilités de cofinancement et aux prêts verts. Les analystes mettent en garde contre le fait qu’entre 8 % et 16 % des Européens pourraient encore être confrontés à la précarité énergétique. Pour compliquer encore cette situation, de nombreux ménages en situation de précarité énergétique ne sont pas strictement pauvres en revenus: les ménages à revenu intermédiaire disposant de logements inefficaces sur le plan énergétique ou dont les coûts de l’énergie sont élevés peuvent également passer au travers des filets de sécurité sociale.

En outre, les disparités géographiques et démographiques restent marquées. Dans les zones rurales, non seulement les ménages consacrent souvent 7 % ou plus de leurs revenus à l’énergie, mais la plupart des habitations rurales ont également été construites avant les années 1970. Nombre d’entre elles sont encore chauffées à l’aide de combustibles à forte teneur en carbone, près de 40 millions de ménages ruraux n’étant pas raccordés au réseau de gaz et faisant face à des coûts de chauffage plus élevés, à un accès limité à des options énergétiques plus propres et au sous-investissement dans la qualité des logements.

L’élan politique actuel se traduit-il par des actions?

La refonte de la directive (UE) 2023/1791 relative à l’efficacité énergétique renforce l’impératif juridique consistant à autonomiser et à protéger les personnes vulnérables en situation de précarité énergétique. L’article 8, paragraphe 3, dispose désormais qu’une part déterminée des économies d’énergie doit être affectée ou réservée aux groupes prioritaires (généralement compris comme les ménages à faibles revenus, les ménages en situation de précarité énergétique, les locataires et les habitants de logements sociaux).

La date limite de transposition de la directive est le 10 octobre 2025. Dans les derniers rapports des États membres, la clause de cloisonnement (article 8, paragraphe 3) apparaît encore occasionnellement comme une déclaration symbolique au lieu d’être soutenue par un budget contraignant ou une réserve claire de projets, ce qui ralentit les interventions indispensables. Certains États membres manquent de la granularité des données nécessaire pour cibler efficacement les ménages, ou ciblent plutôt les «clients vulnérables» au moyen de subventions génériques à l’énergie, de tarifs sociaux ou de réductions fiscales, plutôt que de mises à niveau structurelles. En outre, plusieurs évaluations soulignent que les mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique ont touché de manière disproportionnée les ménages les plus aisés, alors que les ménages les plus pauvres ont moins de capacité à cofinancer les rénovations.

S’il est pleinement mis en œuvre, le cloisonnement pourrait apporter un souffle indispensable d’air frais aux ménages vulnérables, qui sont souvent à la marge des discussions et des mesures politiques. Les ménages en situation de précarité énergétique bénéficieraient d’une réserve de financement spécifique, qui garantirait qu’une partie des économies leur parvienne expressément. Dans la pratique, cela pourrait se traduire comme suit:

• la rénovation en profondeur ou la modernisation partielle des logements les moins performants, réduisant les factures énergétiques de 30 à 50 %, comme le prévoit la vague de rénovations pour l’UE;

• une assistance technique ciblée, couplée à un financement (prêts, subventions, remboursement sur facture), afin de veiller à ce que les ménages vulnérables ne soient pas confrontés à des obstacles initiaux;

• le déploiement prioritaire d’interventions (isolation, pompes à chaleur, photovoltaïque) dans les secteurs du logement social et des logements destinés aux ménages à faible revenu, avec le soutien du Fonds social pour le climat et comme le préconise la directive sur la performance énergétique des bâtiments (refonte);

• un suivi et une évaluation renforcés, en veillant à ce que les résultats (réduction des arriérés, amélioration du confort intérieur et bénéfices en matière de santé) soient pris en compte dans les ajustements des politiques, comme le prévoient tant les plans nationaux en matière d’énergie et de climat que les plans sociaux pour le climat.

En 2024, onze États membres avaient déjà mis en place des observatoires de la précarité énergétique, une étape fondamentale pour diagnostiquer et contextualiser le problème. Pour continuer à promouvoir ces stratégies, les responsables politiques, les experts et les praticiens doivent reconnaître que les citoyens et les communautés sont à l’avant-garde de ces défis et qu’ils doivent être entendus. Cette possibilité existe à condition que la capacité d’adaptation de ceux-ci soit comprise et mobilisée, nous permettant ainsi de déterminer si et comment les ménages peuvent traduire les gains d’efficacité en améliorations réelles de leur confort quotidien et en une plus grande résilience.

Les outils existants suffisent-ils sous la pression actuelle?

Les responsables politiques de l’UE ont compilé une impressionnante boîte à outils qui devrait soutenir directement la réduction de la précarité énergétique au moyen de dispositions spécifiques dans les directives sur l’efficacité énergétique, les bâtiments et les énergies renouvelables, du règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie, du financement pour la reprise et la résilience, des Fonds structurels et de cohésion de l’UE, et du Fonds social pour le climat.

Mais est-ce suffisant? Soixante-quinze pour cent des bâtiments de l’Union sont classés comme présentant une mauvaise performance énergétique et nombre d’entre eux nécessitent des rénovations en profondeur à forte intensité de capital. Pour de nombreux ménages, le cofinancement ou le préfinancement ainsi que les coûts administratifs des rénovations restent prohibitifs. La charge partagée du financement incombe souvent aux autorités nationales, régionales ou locales dont les budgets sont mis à rude épreuve. Pourtant, ces autorités sont largement exclues du processus d’élaboration des plans sociaux pour le climat, malgré les obligations juridiques imposant qu’elles y soient associées.

Espoir et impératif

Dans le contexte de ces lacunes systémiques, il existe des raisons d’espérer. Dans toute l’Europe, les ONG locales, les organismes de logements sociaux, les coopératives énergétiques, les programmes municipaux de modernisation et les «laboratoires de lutte contre la précarité énergétique» menés par les citoyens prouvent que le changement peut s’opérer à partir du terrain. Ces histoires doivent être saluées et amplifiées. Si les institutions européennes, les États membres et la société civile s’engagent à donner la priorité à l’équité structurelle, la lutte contre la précarité énergétique peut être traitée non pas comme une simple statistique, mais comme un moyen transformateur d’améliorer les moyens de subsistance des citoyens et de garantir un avenir meilleur pour tous et qui englobe la justice énergétique.

Samuele Livraghi est expert en politique énergétique à l’Institut pour la politique européenne en matière d’énergie et de climat (IEECP), un pôle de recherche indépendant à but non lucratif qui transforme les connaissances scientifiques en conseils pratiques à l’intention des responsables politiques et des organisations œuvrant à un avenir énergétique durable. Ses recherches portent essentiellement sur la précarité énergétique, l’évaluation des politiques et l’inclusivité, dans le cadre de projets tels que ASSERT, LOCATEE, RENOVERTY et ENSMOVPlus. Ces projets lui ont permis d’explorer plus avant les intersections entre la politique, la société, l’économie et le climat, en mettant en œuvre des compétences analytiques pour étayer ses recherches. Ils lui ont également donné l’occasion d’observer les différentes formes que revêt la précarité énergétique dans toute l’Europe et de documenter les incidences des rapports sur le climat.