Un seul marché pour 27 labyrinthes juridiques : comment le pragmatisme d’un 28e régime peut nous sortir de ce grand dédale

Le marché unique de l’Union européenne, souvent considéré comme le joyau de l’intégration européenne, promettait des échanges commerciaux fluides et des conditions de concurrence équitables. Or, il demeure aujourd’hui inachevé et s’apparente davantage à un patchwork de 27 versions du droit des sociétés et autant de codes fiscaux, de règles comptables et de systèmes de travail. Pour les entreprises qui exercent des activités transfrontières, ce dédale juridique tient lieu de tarifs douaniers invisibles: jusqu’à 45 % sur les biens et plus de 100 % sur les services. Toute expansion au-delà des frontières implique encore et toujours de s’offrir les services d’avocats et de comptables, au lieu d’engager des ingénieurs ou de renforcer ses équipes de vente.

Les voies traditionnelles vers l’unité, à savoir l’harmonisation et la reconnaissance mutuelle, se heurtent à des murs juridiques et politiques. La première requiert l’unanimité dans un contexte de sensibilités nationales exacerbées; la seconde s’effrite quand la confiance ne tient qu’à un fil. Résultat: la compétitivité européenne est tributaire d’une mosaïque de marchés de taille moyenne, tandis que les États-Unis et la Chine sont à la tête d’économies continentales, dynamisées par leur échelle.

C’est pour trouver une issue à ce dédale bureaucratique que la Commission développe l’idée d’un 28^e régime, un cadre juridique facultatif à l’échelle de l’Union européenne, amené à cohabiter avec les dispositifs nationaux sans toutefois les remplacer. La logique de cette proposition, qui sera présentée au début de l’année prochaine, est simple mais révolutionnaire. Au lieu d’astreindre les États membres à une lente harmonisation par le haut, il s’agit de créer un cadre facultatif à l’échelle de l’Union, que les entreprises auront la liberté de choisir. Une entreprise exerçant sous ce régime pourra suivre un ensemble cohérent de règles par-delà les frontières — un seul enregistrement, un seul système de déclaration, une seule norme de gouvernance — sans que ces dispositions remplacent les législations nationales. Les États membres seront tenus de mettre le régime à disposition, mais libres de ne pas l’utiliser eux-mêmes.

Selon une récente étude commandée par le groupe des employeurs du CESE, le 28^e régime offre une troisième voie fonctionnelle: un mécanisme de participation volontaire qui simplifie les activités transfrontières sans porter atteinte à la souveraineté nationale.

Sa logique économique est claire: les régimes facultatifs peuvent favoriser les économies d’échelle et les flux d’investissements, tout en respectant les spécificités nationales. Lorsqu’ils sont bien conçus, comme pour les fonds des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ou le brevet unitaire, ces cadres permettent une réelle convergence.

L’Europe doit cependant tirer les leçons de ses échecs passés. Des projets tels que le produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle (PEPP), la Societas Europaea (SE) et la proposition de société privée européenne (SPE) ont échoué par manque de sécurité juridique, d’initiatives claires et d’attention accordée aux besoins des utilisateurs. D’autres ont buté sur la résistance politique ou sur l’absence de coalitions fortes entre les parties prenantes.

Le libre choix seul ne saurait suffire. Avant de souscrire à ce nouveau régime, les entreprises doivent en percevoir les avantages pratiques (coûts réduits, enregistrement plus rapide et meilleur accès aux marchés).

C’est pourquoi l’étude pointe sept garde-fous. Un 28^e régime à part entière devrait être proposé aux utilisateurs sur une base volontaire, mais mis obligatoirement à disposition dans tous les États membres. Il devrait être inscrit dans les traités (article 114 ou 50 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), limité aux domaines dont l’harmonisation se heurte à un blocage politique, et sa construction doit s’appuyer sur les institutions existantes et non sur de nouvelles administrations. Plus important encore, son champ d’application doit être aussi étroit que fonctionnel, c’est-à-dire apte à créer une valeur ajoutée sans engendrer de nouvelles lourdeurs. C’est la discipline — et non la démesure — qui sera la clé de son succès.

Dans un premier temps, il s’agira de se concentrer sur le droit des sociétés, domaine où tant les retombées économiques que la faisabilité politique s’avèrent les plus prometteuses. L’étude propose une approche multicouches:

1. le droit des sociétés (couche de fondation): un cadre d’intégration et de gouvernance unifié à l’échelle de l’Union, avec un enregistrement unique, des dossiers multilingues et la reconnaissance mutuelle des lois applicables aux sociétés;
2. la fiscalité (couche d’incitation): la compensation transfrontière des pertes, l’imposition des groupes et un traitement non discriminatoire pour promouvoir la mobilité;
3. la comptabilité (couche de transparence): des normes harmonisées et simplifiées pour l’établissement des rapports, gérées par un conseil des normes comptables européennes, en collaboration avec le Groupe consultatif pour l’information financière en Europe (EFRAG) et les autorités nationales;
4. l’insolvabilité (couche du cycle de vie): des règles cohérentes de restructuration et de liquidation qui facilitent la réaffectation des capitaux;
5. le droit du travail (couche contrainte): à examiner à un stade ultérieur, vu la sensibilité politique du sujet et les limites du traité.

Les principaux risques de cette approche tiennent non pas à son concept, mais à sa mise en œuvre. Sans adhésion dès le départ, même le meilleur cadre risque de perdre toute pertinence. L’Union européenne devrait dès lors mener un projet pilote avant de légiférer, en soumettant le concept à des expériences nationales contrôlées (comme le Régimen 20 espagnol) ou au laboratoire de la compétitivité de la Commission européenne pour en tester les rouages.

Les acteurs tant du monde des entreprises que de celui du travail doivent en élaborer conjointement les règles afin d’en garantir la légitimité et l’orientation utilisateur. Il ne s’agit pas d’opérer une révolution institutionnelle, mais de concevoir un instrument au service de la compétitivité: un outil européen pour faciliter les échanges commerciaux en Europe, en s’appuyant sur les institutions existantes et non sur de nouvelles administrations.

Les outils numériques peuvent donner corps à cette idée. Un «guichet unique pour les entreprises» ouvrirait la voie à des procédures d’enregistrement, de déclaration et de conformité unifiées, grâce à un seul portail en ligne. Un mécanisme de responsabilisation clair, assorti de bilans réguliers des progrès et de clauses de caducité, apporterait la garantie que le régime reste adaptable et axé sur les résultats.

L’Europe a déjà consacré de longs débats à la manière de concilier diversité et unité. Sans être la panacée, le 28^e régime a le mérite d’offrir un compromis, non pas basé sur une grande harmonisation mais sur un alignement volontaire. Il préserverait la souveraineté nationale tout en octroyant aux entreprises ambitieuses la liberté de penser et d’agir à l’échelle du continent.

Le marché unique devait abattre les murs. Le 28^e régime, moyennant une conception rigoureuse et une mise en œuvre pragmatique, offre à l’Europe la possibilité d’éliminer les blocages qui perdurent. L’Union européenne ne peut se permettre une nouvelle décennie de fragmentation déguisée en intégration. Il est temps pour elle de terminer ce qu’elle a commencé et, au sein du groupe des employeurs du CESE, nous suivons avec attention l’évolution du dossier et dialoguons avec d’autres parties prenantes pour faire du 28^e régime un outil bel et bien applicable.

Par Antonio García del Riego, membre du groupe des employeurs du CESE.