LE DIABLE SE CACHE DANS LE BUDGET

Le prochain budget de l’Union européenne se présente comme l’un des plus disputés depuis des années et subit de ce fait des pressions croissantes sur ses priorités et son financement. Dans un entretien avec CESE info, Anna Heckhausen, spécialiste des questions budgétaires de l’Union auprès de la Fondation Bertelsmann, analyse les principaux arbitrages — et leur importance pour les citoyens et les politiques à mener dans toute l’Europe.

Dans votre article intitulé «Le diable se cache dans le budget — Un guide complet des négociations du CFP» (disponible en anglais et en allemand), vous montrez que le cycle qui commence en vue du cadre financier pluriannuel (CFP) est soumis à des contraintes politiques et budgétaires d’une rigueur inhabituelle. Des cinq enjeux les plus disputés des négociations que vous mettez en évidence, à savoir le montant du budget, ses priorités, sa structure, les conditionnalités et les recettes, lequel vous semble le plus déterminant pour jauger le succès ou l’échec du CFP?

Les enjeux auxquels sont confrontées les institutions de l’Union dans le cadre des négociations sur le CFP entretiennent des liens réciproques très étroits. Les priorités sont tributaires du montant du budget, tandis que celui-ci est tributaire de nouvelles recettes, sachant que plus le budget d’ensemble est resserré, plus il importe de mener de grandes réformes structurelles.

Si je devais distinguer l’un de ces enjeux, ce serait donc celui de l’architecture du budget. Il est très peu probable que l’on parvienne à un budget substantiellement plus conséquent. De ce fait, c’est sa structure qui devient déterminante, car c’est d’elle que dépend la capacité de l’Union à dépenser ses ressources limitées de manière plus stratégique, avec plus d’efficacité et de souplesse. C’est cette logique qui préside aux propositions relatives aux plans de partenariat national et régional et au Fonds européen pour la compétitivité. Il s’agit là de simplifier et de cibler la dépense, de réduire les démarches administratives inutiles, d’accroître les synergies entre les différents domaines d’action politique et de mieux répondre aux crises et aux priorités émergentes. 

Mais modifier la structure ne permet pas d’aller beaucoup plus loin. Les nouvelles priorités devront toujours inéluctablement s’appuyer sur des moyens financiers suffisants. En fin de compte, la question reste de savoir qui paie, et combien.

Dans votre note d’orientation Fund or Fumble – How to Make the European Competitiveness Fund Work («Financer ou rater le coche — Comment faire fonctionner le Fonds européen pour la compétitivité»), vous faites valoir qu’à l’heure actuelle, l’Union européenne saupoudre ses financements en faveur de l’industrie sur un nombre excessif de programmes de faible envergure mais d’une grande complexité, ce qui l’empêche de se concentrer sur les grands objectifs stratégiques. La nouvelle proposition de budget entend y remédier en fusionnant 14 programmes différents en un seul grand «Fonds européen pour la compétitivité». Pensez-vous qu’il s’agit là d’une solution porteuse de transformation qui permettra à l’Europe de gagner en compétitivité ou simplement d’un nouveau cache-misère jeté sur les problèmes existants?

À l’heure actuelle, les dépenses de l’Union en faveur des industries sont très fragmentées, complexes et rigides. Le Fonds européen pour la compétitivité (FEC) est la réponse de la Commission à ces déficiences. Il ne se contente pas de mettre davantage de moyens sur la table, il crée trois leviers de réforme.

Le premier consiste à tout rassembler. Remplacer les instruments cloisonnés et redondants par un cadre plus cohérent pourrait permettre de réduire les coûts administratifs. Cette mesure pourrait faciliter l’accès des petites entreprises aux financements, y compris dans les régions moins développées.

Le deuxième consiste à maintenir un cap. Plutôt que d’émietter les soutiens entre un trop grand nombre de petites enveloppes, le FEC organiserait le financement autour de priorités stratégiques au moyen de quatre volets d’action. Maintenir un cap stratégique clair au sein de ces volets devrait constituer l’une des priorités essentielles des négociations.

Le troisième consiste à bien gouverner. Il devrait être possible d’adapter le financement au titre du FEC à l’évolution des priorités au fil du temps. En outre, le FEC rassemblerait différentes modalités de financement, telles que les prêts et les subventions, dans une boîte à outils unique afin de mieux cibler les besoins de l’industrie à différents stades de la réserve de projets innovants.

De fait, la réponse est oui, le FEC recèle un réel potentiel de transformation.

Étant donné qu’une part importante du prochain budget est d’ores et déjà obérée par le remboursement de la dette contractée lors de la pandémie, ce qui laisse peu de place à de nouvelles initiatives, il ressort de vos recherches qu’il s’imposera probablement de procéder à des coupes conséquentes. Si l’Union doit choisir entre préserver les dépenses qu’elle consacre traditionnellement à l’agriculture et à la cohésion et investir dans des priorités stratégiques telles que la défense et la transition écologique, quels sont, selon vous, les arbitrages qu’il sera possible de réaliser sur le plan politique?

Aussi bien les dépenses nouvelles que celles plus traditionnelles ont leur rôle à jouer. Il est impératif pour l’Europe d’investir massivement dans la sécurité, la compétitivité et les transitions écologique et numérique. Dans le même temps, le soutien à la cohésion et à l’agriculture demeure important pour le développement régional et la légitimité de l’Union auprès du public, en particulier dans les régions moins développées.

Sur le plan politique, il est peu probable que les fonds destinés à la cohésion et à l’agriculture subissent des coupes draconiennes. Ils sont bien établis, ils s’appuient sur des enveloppes nationales allouées par avance et ils bénéficient du soutien de puissants groupes d’intérêt. Toutefois, il existe une marge de manœuvre pour accroître l’efficacité de la politique de cohésion. 

À cet égard, le compromis le plus réaliste consistera donc à modifier les réalisations escomptées grâce à ces moyens financiers, c’est-à-dire à lier plus étroitement la cohésion et l’agriculture aux réformes et aux investissements en matière de compétitivité, de compétences et de résilience face au changement climatique.

En fin de compte, la démarcation entre les anciennes et les nouvelles priorités est moins nette qu’il n’y pourrait paraître. Le financement des infrastructures, des capacités industrielles et de la transition de l’économie peut également favoriser le développement régional. La solution consiste à envisager ensemble tous ces objectifs, et à utiliser le FEC pour soutenir les industries fondées sur l’excellence, tout en s’appuyant sur les instruments de cohésion pour faire en sorte que les régions moins développées et en transition puissent également bénéficier du programme de l’Union en faveur de la compétitivité.

Quelle recommandation pourriez-vous adresser aux négociateurs qui entament la phase finale des négociations sur le CFP afin d’améliorer autant que possible les réalisations concrètes dont bénéficieront les citoyens d’ici à cinq ans?

Mon conseil serait de faire des choix — il est impossible de dépenser deux fois un même euro. Le budget de l’Union est trop modeste pour financer chaque priorité à une échelle suffisante. Les synergies, les effets de levier et les gains d’efficacité peuvent être utiles, mais ils ne vont guère bien plus loin. 

Les négociateurs devraient donc résister à la tentation de doter d’une petite enveloppe chaque circonscription, programme et objectif pour au contraire concentrer les ressources là où les dépenses de l’Union sont susceptibles de faire le plus la différence, par exemple dans les domaines des infrastructures transfrontières, des projets de recherche internationaux ou d’une politique industrielle coordonnée de l’Union. Si l’Union européenne entend — ou doit — assumer de nouvelles responsabilités en matière de sécurité, de compétitivité et de double transition, elle doit également décider de ce à quoi il convient de renoncer — ou de qui doit payer.

Anna Heckhausen travaille dans le cadre du programme «Avenir de l’Europe» à la Fondation Bertelsmann et s’attache aux questions touchant au budget de l’Union européenne. Ses recherches portent sur les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel (CFP 2028-34), la viabilité budgétaire et la transformation écologique de l’économie européenne. La Fondation Bertelsmann est une fondation allemande à but non lucratif qui se donne pour objectif de renforcer la démocratie, la société et les politiques publiques.