Les participants à l’audition du CESE sur la fiscalité dans l’économie numérique lancent un appel en faveur d’une solution à l’échelle mondiale

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Réunis à l’occasion d’une audition organisée par le Comité économique et social européen (CESE) le 29 janvier dernier, des experts de la fiscalité internationale et des représentants de la société civile ont mis en avant la nécessité de trouver une solution à l’échelle mondiale pour imposer efficacement les entreprises dans l’économie du numérique, afin de prévenir toute nouvelle initiative unilatérale et de garantir une croissance durable, les investissements, la sécurité fiscale et le caractère équitable du système fiscal.

L’audition intitulée «La fiscalité dans l’économie numérique – quelle est la voie à suivre?» était organisée dans le cadre de l’élaboration d’un avis d’initiative sur cette question, afin d’engager un dialogue avec des experts internationaux et des représentants de la société civile. Les discussions ont essentiellement porté sur les grands défis qui se posent en matière de fiscalité et sur les solutions qui pourraient y être apportées.

Une solution mondiale est préférable à des mesures unilatérales

En ouverture de l’audition, M. Stefano Palmieri, président de la section ECO du CESE, a déclaré que seule une solution à l’échelle mondiale pourrait être efficace, aussi bien sur le plan de la réglementation que du point de vue de la gouvernance.

L’émergence d’un consensus international sur cette question a cependant pris du retard. Même si des progrès significatifs ont été réalisés sur le terrain de l’évasion fiscale, en particulier dans le cadre du plan d’action sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) lancé en 2015 par l’OCDE, le système fiscal international demeure inadapté aux nouvelles réalités du monde des affaires. Ce système rend possibles une sous-imposition ou des niveaux de taxation très faibles, et il alimente l’incertitude quant aux recettes fiscales. Des débats sur une solution à ce problème ont été ouverts au niveau international mais, en l’absence d’un consensus, les gouvernements sont tentés d’adopter des mesures unilatérales.

La question des initiatives unilatérales va bien au-delà du seul aspect relatif à la complexité administrative. De telles mesures reviennent à adopter des règles fiscales dommageables qui sont discriminatoires à l’encontre des non-résidents et qui créent un risque de représailles de la part de marchés bien plus vastes. Ces politiques nuiront à la croissance et auront un effet néfaste sur les investissements directs étrangers et sur la compétitivité des exportateurs, a indiqué M. William Sample du Conseil pour les entreprises internationales, un organisme américain.

Les participants à l’audition n’ont pas estimé que le cloisonnement de l’économie du numérique pouvait constituer une solution envisageable. M. Robert Stack, ancien adjoint au ministre délégué au Trésor des États-Unis chargé des affaires internationales et président des travaux entrepris par l’OCDE sur la fiscalité du numérique dans le cadre de son projet BEPS, actuellement employé par le cabinet Deloitte, a dit percevoir dans les évolutions actuelles le risque que de nouveaux principes taillés sur mesure tombent rapidement dans l’obsolescence. Il serait préférable de soumettre l’ensemble des assujettis qui exercent une activité dans un environnement transnational à l’architecture qui sous-tend la fiscalité internationale.

Les participants à l’audition du CESE se sont félicités des progrès enregistrés dans les discussions au niveau de l’OCDE

M. David Bradbury de l’OCDE a indiqué que le Cadre inclusif sur le BEPS avait pris l’engagement de parvenir à un consensus mondial d’ici 2020. Les prochains travaux qui seront entrepris par 127 juridictions se concentreront sur deux piliers en vue de concrétiser de possibles solutions. Le premier pilier consistera en un examen des approches envisageables pour attribuer les droits d’imposition et pour régler, simultanément et en parallèle, aussi bien la question du rattachement que celle de l’affectation des bénéfices. Le second pilier concernera la capacité des États à exercer leurs droits d’imposition en cas d’érosion de la base d’imposition et de transfert de bénéfices.

Au cours de l’audition, les intervenants ont débattu des trois options proposées dans le cadre du premier pilier. L’approche fondée sur la participation des utilisateurs, défendue par le Royaume-Uni, part du principe que certaines activités ciblées liées aux utilisateurs pourraient donner lieu à des contributions qui justifieraient de modifier les règles au profit des pays constituant le marché. L’approche des actifs incorporels de commercialisation, préconisée par les États-Unis, part du postulat que certains investissements ou actifs des entreprises peuvent être axés sur un marché donné et qu’il pourrait être nécessaire que leur contribution aux bénéfices soit reconnue pour partie dans le pays du marché. La notion de présence économique significative consisterait à définir le périmètre du rattachement imposable.

Le deuxième pilier prévoit deux règles liées et interdépendantes, la règle de l’inscription aux revenus et celle relative à la taxation des paiements donnant lieu à une érosion de la base d’imposition. La France et l’Allemagne ont défendu ce type d’approche en soumettant une proposition d’impôt minimal qui pourrait, d’après M. Wolfgang Schön de l’Institut Max Planck, offrir un moyen de remédier dans une certaine mesure à l’évasion fiscale. Il a également préconisé un examen exhaustif de la possibilité consistant à régler la question de l’imposition dans le cadre du système de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

La Commission est d’avis qu’une solution pourrait être trouvée à mi-chemin entre les approches américaine et britannique. Il conviendrait d’explorer plus avant les points de convergence entre ces propositions et les possibilités de simplification.

Imposition des revenus ou imposition de la consommation

M. Krister Andersson, rapporteur de l’avis du CESE en cours d’élaboration sur ce sujet, a insisté sur la nécessité de clarifier la question épineuse de l’attribution des droits d’imposition dans un contexte international, soit l’éventuelle répartition des recettes de l’impôt sur le bénéfice des sociétés entre les pays constituant le marché, là où les produits sont consommés, et les pays de production, là où se déroule l’innovation et où les décisions stratégiques sont prises.

Les intervenants ont déploré le manque de clarté de l’axe suivi dans les discussions internationales. Il convient d’examiner plus avant s’il serait préférable d’opter pour une imposition des revenus, en mettant l’accent sur la répartition des taxes frappant ces revenus, plutôt que pour une taxation de la consommation. Les participants ont émis des avis divergents quant à la visée centrale des discussions actuelles et à la meilleure approche à adopter.

Une solution envisageable consisterait à réévaluer le point d’origine de la création de valeur et à attribuer de nouveaux droits d’imposition aux pays constituant le marché, mais cette démarche serait contraire aux principes de la fiscalité tels qu’ils sont appliqués actuellement. Le défi posé par les travaux en cours au sein de l’OCDE consiste à appliquer de nouvelles règles au concept de création de valeur.

Le consensus politique passé était que le pays du marché et celui de la production pouvaient tous les deux taxer un événement, le pays de la production percevant l’impôt sur les bénéfices des sociétés, et celui du marché récupérant la TVA, a expliqué M. Schön, précisant que ce système était efficace avant tout pour les États disposant d’un régime de TVA. Le chercheur a ensuite proposé de modifier les directives relatives à la TVA de sorte que des services en apparence gratuits soient eux aussi soumis à la TVA, sanctionnant l’existence d’une valeur de consommation.

Les participants ont également débattu de la question de savoir si, du fait de l’existence d’une clientèle, les pays du marché pouvaient prétendre à une imposition des bénéfices réalisés par les entreprises de services dématérialisés, en sus de la TVA. Certains États et acteurs considèrent que la participation et la contribution des utilisateurs constituent des déterminants essentiels de la valeur, tandis que d’autres s’attachent dans une perspective plus large à la question des actifs incorporels liés à la juridiction du marché, dont la portée va au-delà des seules notions de participation et de contribution des utilisateurs.

Il a été estimé qu’en offrant des services, les entreprises ne créaient pas de valeur mais qu’elles investissaient dans des marchés. L’imposition globale de l’économie du numérique pourrait dès lors être définie en des termes cohérents par rapport à l’ancien système. Abstraction faite de la participation des utilisateurs, l’impôt sur les sociétés resterait un impôt sur le rendement du capital là où l’entreprise possède un établissement stable.

M. Schön a expliqué que la proposition américaine relative aux actifs incorporels de commercialisation permettrait d’aller plus loin, mais que la taxation des investissements dans la commercialisation aurait des répercussions sur les entreprises bien au-delà du secteur de l’économie numérique. En 2018, il avait proposé d’ examiner la composante numérique de l’investissement et d’essayer d’inventorier le capital investi par une entreprise pour assurer sa présence numérique dans un autre pays.

L’effet combiné d’un déplacement de la base d’imposition et des bénéfices vers la juridiction du marché et de la connectivité des réseaux à l’échelle mondiale pourrait donner à tous les pays le droit de revendiquer le même bloc de revenus multinationaux. Les entreprises disposant de clients et d’établissements affiliés dans de nombreux pays seraient soudainement taxées dans tous les États où elles perçoivent des revenus. Des politiques fiscales divergentes et des mesures unilatérales déboucheraient sur le chaos, ce qui serait préjudiciable en premier lieu aux marchés de petite taille, a indiqué M. William Sample. Il serait donc préférable de privilégier une solution reposant sur les méthodes classiques de répartition.

Mme Helen Pahapill, conseillère auprès du ministère des finances de l’Estonie, a dit entrevoir la possibilité d’aboutir à un accord dans le cadre du système existant d’imposition du bénéfice des sociétés. Cette solution serait vraisemblablement complexe et susceptible d’entraîner des coûts de mise en œuvre plus élevés, mais elle pourrait être perçue comme la plus équitable. Compte tenu de l’accord récemment trouvé concernant le modèle de convention fiscale des Nations unies, un consensus international sur cette question serait pour ainsi dire à portée de main. Cependant, une solution en dehors du système d’imposition des sociétés laisserait davantage de marge pour la créativité et serait plus facile à appliquer.

Un accord doit être trouvé sur une définition unique de la création de valeur

Le concept de création de valeur fait l’objet d’interprétations différentes. Il est urgent d’en proposer une définition commune. Il faudra établir clairement si la valeur est créée dans les pays où les produits ont été fabriqués et inventés, ou dans ceux où ils sont utilisés et vendus.

M. Bert Zuijdendorp de la Commission européenne a cité la participation des utilisateurs parmi les questions à approfondir: Le consommateur fait bien plus que simplement consommer. En réalité, il apporte une contribution aux produits, par exemple au moyen de ses données ou, dans certains cas, en produisant du contenu, et nous devrons analyser et définir quelle est précisément la contribution des utilisateurs à la création de valeur liée au produit ou aux actifs incorporels.

Les réformes doivent poursuivre un certain nombre de grands objectifs

Les intervenants ont vivement préconisé l’adhésion à certains principes, comme éviter la double imposition et concevoir les éventuelles nouvelles règles dans un souci de simplicité, de certitude et d’équité, principes auxquels il a également été souscrit au niveau de l’OCDE. Une méthodologie simplifiée serait essentielle à la fois pour les administrations fiscales et pour les entreprises.

Des mécanismes de règlement des litiges efficaces et équitables doivent être conçus et mis en œuvre en lien avec toute nouvelle règle. Une mise à jour des dispositions pourrait prévoir un arbitrage obligatoire contraignant comme partie intégrante d’une norme minimale.

Les entreprises, les fiscalistes, la communauté universitaire, les organisations de la société civile et d’autres acteurs doivent être associés aux débats en cours.

Concernant l’évaluation des approches proposées, M. David Bradbury a déclaré: il est nécessaire d’approfondir l’analyse économique, non pas seulement de l’incidence du projet BEPS, mais en fait des répercussions possibles de toute mesure susceptible d’être mise en œuvre à l’avenir. L’une des grandes limites freinant toujours les travaux dans ce domaine est le manque de données de qualité actuellement disponibles.

Les conclusions de l’audition seront intégrées dans l’avis du CESE sur la fiscalité dans l’économie numérique, actuellement en cours d’élaboration et qui devrait être adopté en juillet 2019.

Avis antérieurs du CESE sur ce sujet:

ECO/459 – L’imposition des bénéfices des multinationales dans l’économie numérique

ECO/434 – La fiscalité de l’économie collaborative